La qualità del progetto dell’opera pubblica: un fattore irrinunciabile per garantire il risultato.

Sommario: Premessa – 1. Dal procedimento al progetto: il nuovo ruolo del RUP. – 2. Il progetto come strumento giuridico di governo del rischio. – 3. Quadro esigenziale, DOCFAP e DIP: la qualità nasce prima del PFTE. – 4. PFTE e progetto esecutivo: due livelli, due funzioni, una sola coerenza. – 5. Verifica e validazione: due accertamenti spesso sottovalutati. – 6. L’affidamento dei servizi di ingegneria: qualità della prestazione e responsabilità della stazione appaltante. – 7. Il Bando tipo ANAC n. 2/2026 e la centralità della qualità progettuale. – 8. Progettare bene significa amministrare bene.

Premessa

Nel sistema delineato dal nuovo Codice dei contratti pubblici, la qualità del progetto dell’opera pubblica non può più essere considerata un tema meramente tecnico, rimesso alla sola responsabilità del progettista o confinato alla fase di redazione degli elaborati. Essa costituisce, al contrario, uno dei presupposti essenziali per l’effettiva attuazione del principio del risultato, posto dall’art. 1 del D.Lgs. 36/2023 quale criterio ordinante dell’intera attività contrattuale della pubblica amministrazione.

Il risultato, infatti, non coincide semplicemente con l’aggiudicazione della gara, né con la formale stipulazione del contratto. Il risultato, nel settore dei lavori pubblici, si misura nella capacità dell’amministrazione di programmare, progettare, affidare ed eseguire un’opera utile, realizzabile, sostenibile, conforme ai fabbisogni pubblici e coerente con tempi, costi e qualità preventivati. In questa prospettiva, la progettazione diventa il primo atto a garanzia del risultato.

Una procedura di gara corretta, se fondata su un progetto debole, incompleto o non sufficientemente verificato, non è in grado di assicurare il buon esito dell’intervento. Anzi, molto spesso le criticità che emergono nella fase esecutiva — varianti, riserve, sospensioni, contenziosi, extracosti, ritardi — trovano la loro origine in carenze maturate nella fase programmatoria e progettuale. È quindi nella qualità del progetto che si gioca, in larga parte, la possibilità concreta di realizzare l’opera pubblica secondo gli obiettivi dichiarati.

Di questi temi ho avuto l’opportunità di parlare nelle due lezioni dedicate alla progettazione dei lavori pubblici, svolte il 18 maggio 2026 e il 22 maggio 2026, nell’ambito del percorso formativo rivolto ai RUP organizzato dall’Ordine degli Ingegneri di Messina e OICE Academy.  L’occasione, offertami da Franco Cavallaro e Gabriele Scicolone, che ringrazio, mi ha consentito di evidenziare come la qualità del progetto dei lavori pubblici non sia un tema confinato alla tecnica professionale, ma rappresenti uno snodo centrale dell’azione amministrativa: dalla corretta impostazione del quadro esigenziale alla redazione del DOCFAP e del DIP, dalla costruzione del PFTE e del progetto esecutivo fino all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura. Il messaggio di fondo è che il principio del risultato non si garantisce comprimendo la fase progettuale, ma rafforzandola, governandola e rendendola effettivamente idonea a sostenere la gara, il contratto e l’esecuzione dell’opera.

1. Dal procedimento al progetto: il nuovo ruolo del RUP

Il D.Lgs. 36/2023 ha ridisegnato la figura del RUP, non più inteso soltanto come responsabile del procedimento, ma come responsabile unico del progetto. La modifica terminologica non è neutra. Essa segnala un diverso modo di intendere la funzione amministrativa: non più mera sequenza di adempimenti, ma governo unitario di un intervento pubblico articolato in fasi.

Il RUP è chiamato a presidiare il passaggio dal fabbisogno alla programmazione, dalla programmazione alla progettazione, dalla progettazione alla gara, dalla gara all’esecuzione e, infine, al collaudo e alla gestione durante l’intero ciclo di vita. La sua responsabilità non si esaurisce nella regolarità formale degli atti, ma si estende alla coerenza complessiva del processo realizzativo.

È in questo quadro che assume pieno significato il principio del risultato. Il RUP deve assicurare che ogni fase sia funzionale alla successiva e che il progetto non sia un prodotto isolato, ma il punto di arrivo di un percorso istruttorio, decisionale e tecnico adeguatamente governato. Il progetto deve essere coerente con il quadro esigenziale, con il documento di fattibilità delle alternative progettuali, con il documento di indirizzo alla progettazione, con il quadro economico, con i vincoli autorizzativi, con il piano delle indagini, con lo stato dei luoghi e con le condizioni effettive di cantierabilità.

Ne deriva che il RUP non può limitarsi a ricevere il progetto. Deve governarne la formazione, verificarne la coerenza con gli obiettivi dell’amministrazione e assicurare che gli strumenti di controllo — verifica, validazione, acquisizione dei pareri necessari, controllo dei costi, gestione delle interferenze — siano attivati in modo tempestivo e sostanziale.

2. Il progetto come strumento giuridico di governo del rischio

Il progetto dell’opera pubblica non è soltanto un insieme di elaborati tecnici. È anche un documento giuridico, economico e contrattuale. Esso definisce l’oggetto dell’affidamento, delimita le obbligazioni dell’appaltatore, orienta la formulazione dell’offerta, incide sulla distribuzione dei rischi, condiziona la contabilità dei lavori e costituisce il parametro rispetto al quale valutare varianti, riserve e responsabilità.

Un progetto incompleto o ambiguo produce inevitabilmente incertezza contrattuale. Se non descrive adeguatamente lo stato dei luoghi, se non censisce le interferenze, se non recepisce le prescrizioni degli enti, se non è fondato su indagini proporzionate, se non consente di misurare e contabilizzare correttamente le lavorazioni, il contratto nasce fragile. E un contratto fragile è destinato a trasferire sull’esecuzione ciò che avrebbe dovuto essere risolto nella progettazione.

Da questo punto di vista, la qualità progettuale è anche una misura di prevenzione del contenzioso. Molte controversie in materia di lavori pubblici non derivano da eventi imprevedibili, ma da rischi non conosciuti, non istruiti o non correttamente allocati. La progettazione serve proprio a ridurre l’area dell’incertezza fisiologica e a impedire che l’imprevisto diventi il prodotto di una carenza conoscitiva imputabile alla fase preparatoria.

L’errore da evitare è considerare la progettazione come un costo da ridurre o come un tempo da abbreviare oltre misura. Una progettazione insufficiente non accelera l’opera: rinvia semplicemente il problema alla fase esecutiva, dove ogni correzione diventa più onerosa, più conflittuale e più difficilmente governabile.

3. Quadro esigenziale, DOCFAP e DIP: la qualità nasce prima del PFTE

Il nuovo sistema della progettazione pubblica impone di attribuire piena centralità agli atti che precedono i livelli progettuali propriamente detti.

Il quadro esigenziale individua il fabbisogno pubblico. Il DOCFAP consente di valutare le alternative progettuali, di confrontare scenari, costi, benefici, criticità e condizioni di fattibilità. Il DIP traduce il fabbisogno e la soluzione prescelta in indirizzi progettuali, requisiti, prestazioni attese, elaborati richiesti, tempi, vincoli e obiettivi verificabili.

In particolare, il Documento di indirizzo alla progettazione assume una funzione decisiva. Esso non è un allegato meramente descrittivo, né un documento accessorio. È l’atto attraverso il quale l’amministrazione, per il tramite del RUP, cristallizza il mandato progettuale. Un DIP debole genera inevitabilmente un progetto debole, perché lascia indeterminati gli obiettivi, i livelli di approfondimento, le prestazioni attese e i criteri di verifica.

La qualità del progetto, dunque, non nasce nel momento in cui il progettista redige gli elaborati. Nasce prima, quando la stazione appaltante chiarisce che cosa vuole realizzare, per quale finalità pubblica, con quali vincoli, con quale livello di conoscenza dello stato dei luoghi e con quali condizioni di sostenibilità tecnica, economica, ambientale e amministrativa.

Il principio del risultato richiede proprio questo: non una progettazione formalmente completa, ma una progettazione sostanzialmente idonea a condurre l’intervento alla sua realizzazione.

4. PFTE e progetto esecutivo: due livelli, due funzioni, una sola coerenza

La riduzione dei livelli progettuali operata dal Codice accentua la responsabilità della stazione appaltante nel governo del PFTE e del progetto esecutivo.

Il progetto di fattibilità tecnico-economica non può essere trattato come un elaborato preliminare di contenuto generico. Esso deve consentire all’amministrazione di assumere decisioni consapevoli, acquisire pareri e autorizzazioni, stimare correttamente l’opera, valutare vincoli, interferenze, sostenibilità e rischi. Nel caso di appalto integrato, poi, il PFTE assume una funzione ancora più delicata, perché diventa la base sulla quale l’operatore economico formula l’offerta e sviluppa il successivo progetto esecutivo.

Il progetto esecutivo, a sua volta, non deve, salvo rarissimi casi eccezionali e adeguatamente motivati, introdurre una soluzione diversa, ma sviluppare compiutamente quella già definita e assentita. Il passaggio dal PFTE al PE non è il luogo per correggere scelte sostanziali non governate in precedenza. Se il progetto esecutivo modifica significativamente quantità, qualità, soluzioni tecniche, categorie di lavorazioni o assetti economici, il problema non è soltanto redazionale: è un problema di legittimità, copertura finanziaria, responsabilità progettuale e coerenza dell’affidamento.

La continuità tra PFTE e PE costituisce quindi un fattore essenziale. Essa tutela la stazione appaltante, l’operatore economico, la trasparenza della procedura e la successiva fase esecutiva. Dove questa continuità si interrompe, aumenta il rischio di varianti improprie, contestazioni sull’oggetto contrattuale e alterazione dell’equilibrio economico dell’appalto.

5. Verifica e validazione: due accertamenti spesso sottovalutati

Uno dei passaggi più rilevanti del sistema è rappresentato dalla verifica del progetto e dalla successiva validazione. La qualità progettuale non può essere presunta sulla base dell’avvenuta consegna degli elaborati. Deve essere accertata.

La verifica non dovrebbe essere vissuta come un controllo formale di completezza documentale. Essa deve accertare la coerenza del progetto con il DIP, con il quadro esigenziale, con il livello progettuale precedente, con le prescrizioni normative e autorizzative, con il quadro economico, con il cronoprogramma, con i prezzi, con gli elaborati contrattuali e con le condizioni di cantierabilità.

La validazione, a sua volta, non è una mera presa d’atto. È l’atto con cui il RUP, sulla base degli esiti della verifica, attesta che il progetto può essere posto a base di gara o utilizzato per l’avvio della fase successiva. Proprio per questo, la validazione presuppone che le criticità emerse siano state effettivamente recepite e superate.

In questa prospettiva, verifica e validazione sono strumenti di garanzia del principio del risultato. Esse evitano che la gara si fondi su un progetto incompleto, che l’esecuzione inizi su basi fragili e che il contratto incorpori errori già conoscibili prima dell’affidamento.

6. L’affidamento dei servizi di ingegneria: qualità della prestazione e responsabilità della stazione appaltante

La qualità del progetto dipende anche dal modo in cui vengono affidati i servizi di ingegneria e architettura. L’esternalizzazione della progettazione o di altre prestazioni tecniche può essere necessaria e opportuna quando l’amministrazione non dispone internamente delle competenze, delle risorse o delle specializzazioni richieste.

Tuttavia, l’affidamento esterno deve essere preceduto da una rigorosa istruttoria. Occorre qualificare correttamente la prestazione, distinguere tra appalto di servizi tecnici e mera consulenza, definire il fabbisogno, verificare l’impossibilità di far fronte con risorse interne, stimare correttamente il corrispettivo, individuare i requisiti professionali, verificare incompatibilità e conflitti di interesse, assicurare copertura nel quadro economico e motivare la scelta.

L’affidamento all’esterno non deve essere il frutto di un automatismo, né di una motivazione stereotipata. Deve costituire l’esito di una ricognizione documentata, proporzionata alla funzione da esternalizzare e coerente con il grado di residualità previsto dal Codice per alcune prestazioni, in particolare verifica, direzione lavori e collaudi.

Anche sotto questo profilo il principio del risultato non giustifica scorciatoie. Al contrario, impone di scegliere operatori qualificati, procedure corrette e criteri di valutazione idonei a premiare la qualità effettiva della prestazione.

7. Il Bando tipo ANAC n. 2/2026 e la centralità della qualità progettuale

Il Bando tipo ANAC n. 2/2026 per i servizi di architettura e ingegneria, di recente adottato con delibera 153/2026, si colloca coerentemente in questa prospettiva. Esso rafforza l’esigenza di una gara SIA costruita non sulla mera competizione economica, ma sulla qualità dell’organizzazione professionale, del metodo, del gruppo di lavoro, degli output attesi e della capacità dell’operatore di governare la complessità tecnica dell’incarico.

La previsione di una componente del corrispettivo a prezzo fisso e di una quota limitata assoggettabile a ribasso costituisce un passaggio particolarmente significativo. La competizione non viene eliminata, ma viene ricondotta entro un perimetro compatibile con la natura intellettuale e professionale della prestazione. In tal modo, la stazione appaltante è chiamata a valutare con maggiore attenzione la qualità tecnica dell’offerta, la metodologia proposta, l’organizzazione del servizio, la gestione delle interferenze, l’integrazione di BIM, CAM e sostenibilità, nonché la capacità del progettista di produrre elaborati realmente verificabili e utilizzabili.

Il messaggio è evidente: non si può pretendere un progetto di qualità se la procedura di affidamento svaluta la prestazione progettuale. La qualità dell’opera pubblica dipende anche dalla qualità della gara con cui viene selezionato chi dovrà progettarla.

8. Progettare bene significa amministrare bene

Alla luce di quanto esposto, la qualità del progetto dell’opera pubblica deve essere considerata un fattore irrinunciabile, non solo sul piano tecnico, ma anche sul piano giuridico-amministrativo.

Essa incide sulla legittimità degli atti, sulla corretta allocazione delle responsabilità, sulla sostenibilità economica dell’intervento, sulla riduzione del contenzioso, sull’effettività della concorrenza e sulla possibilità di realizzare l’opera nei tempi e nei costi previsti.

Il principio del risultato non può essere invocato per saltare passaggi istruttori, ridurre verifiche o accelerare impropriamente l’avvio della gara. Al contrario, esso impone di rafforzare la qualità della fase progettuale, perché solo un progetto solido consente alla stazione appaltante di conseguire un risultato realmente utile, stabile e difendibile.

L’opera pubblica non nasce in cantiere. Nasce nel momento in cui l’amministrazione individua correttamente il fabbisogno, valuta le alternative, redige un DIP chiaro, affida consapevolmente i servizi tecnici, pretende un PFTE adeguato, verifica il progetto, valida gli elaborati e pone a base di gara un oggetto contrattuale certo.

In definitiva, progettare bene significa amministrare bene. Significa trasformare il principio del risultato da formula generale a criterio operativo concreto. Significa riconoscere che la qualità del progetto non è un lusso, né un appesantimento procedurale, ma la condizione stessa perché l’opera pubblica possa essere realizzata, funzionare e produrre l’utilità collettiva per la quale è stata programmata.