Categoria: P. A.

La qualità del progetto dell’opera pubblica: un fattore irrinunciabile per garantire il risultato.

Sommario: Premessa – 1. Dal procedimento al progetto: il nuovo ruolo del RUP. – 2. Il progetto come strumento giuridico di governo del rischio. – 3. Quadro esigenziale, DOCFAP e DIP: la qualità nasce prima del PFTE. – 4. PFTE e progetto esecutivo: due livelli, due funzioni, una sola coerenza. – 5. Verifica e validazione: due accertamenti spesso sottovalutati. – 6. L’affidamento dei servizi di ingegneria: qualità della prestazione e responsabilità della stazione appaltante. – 7. Il Bando tipo ANAC n. 2/2026 e la centralità della qualità progettuale. – 8. Progettare bene significa amministrare bene.

Premessa

Nel sistema delineato dal nuovo Codice dei contratti pubblici, la qualità del progetto dell’opera pubblica non può più essere considerata un tema meramente tecnico, rimesso alla sola responsabilità del progettista o confinato alla fase di redazione degli elaborati. Essa costituisce, al contrario, uno dei presupposti essenziali per l’effettiva attuazione del principio del risultato, posto dall’art. 1 del D.Lgs. 36/2023 quale criterio ordinante dell’intera attività contrattuale della pubblica amministrazione.

Il risultato, infatti, non coincide semplicemente con l’aggiudicazione della gara, né con la formale stipulazione del contratto. Il risultato, nel settore dei lavori pubblici, si misura nella capacità dell’amministrazione di programmare, progettare, affidare ed eseguire un’opera utile, realizzabile, sostenibile, conforme ai fabbisogni pubblici e coerente con tempi, costi e qualità preventivati. In questa prospettiva, la progettazione diventa il primo atto a garanzia del risultato.

Una procedura di gara corretta, se fondata su un progetto debole, incompleto o non sufficientemente verificato, non è in grado di assicurare il buon esito dell’intervento. Anzi, molto spesso le criticità che emergono nella fase esecutiva — varianti, riserve, sospensioni, contenziosi, extracosti, ritardi — trovano la loro origine in carenze maturate nella fase programmatoria e progettuale. È quindi nella qualità del progetto che si gioca, in larga parte, la possibilità concreta di realizzare l’opera pubblica secondo gli obiettivi dichiarati.

Di questi temi ho avuto l’opportunità di parlare nelle due lezioni dedicate alla progettazione dei lavori pubblici, svolte il 18 maggio 2026 e il 22 maggio 2026, nell’ambito del percorso formativo rivolto ai RUP organizzato dall’Ordine degli Ingegneri di Messina e OICE Academy.  L’occasione, offertami da Franco Cavallaro e Gabriele Scicolone, che ringrazio, mi ha consentito di evidenziare come la qualità del progetto dei lavori pubblici non sia un tema confinato alla tecnica professionale, ma rappresenti uno snodo centrale dell’azione amministrativa: dalla corretta impostazione del quadro esigenziale alla redazione del DOCFAP e del DIP, dalla costruzione del PFTE e del progetto esecutivo fino all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura. Il messaggio di fondo è che il principio del risultato non si garantisce comprimendo la fase progettuale, ma rafforzandola, governandola e rendendola effettivamente idonea a sostenere la gara, il contratto e l’esecuzione dell’opera.

1. Dal procedimento al progetto: il nuovo ruolo del RUP

Il D.Lgs. 36/2023 ha ridisegnato la figura del RUP, non più inteso soltanto come responsabile del procedimento, ma come responsabile unico del progetto. La modifica terminologica non è neutra. Essa segnala un diverso modo di intendere la funzione amministrativa: non più mera sequenza di adempimenti, ma governo unitario di un intervento pubblico articolato in fasi.

Il RUP è chiamato a presidiare il passaggio dal fabbisogno alla programmazione, dalla programmazione alla progettazione, dalla progettazione alla gara, dalla gara all’esecuzione e, infine, al collaudo e alla gestione durante l’intero ciclo di vita. La sua responsabilità non si esaurisce nella regolarità formale degli atti, ma si estende alla coerenza complessiva del processo realizzativo.

È in questo quadro che assume pieno significato il principio del risultato. Il RUP deve assicurare che ogni fase sia funzionale alla successiva e che il progetto non sia un prodotto isolato, ma il punto di arrivo di un percorso istruttorio, decisionale e tecnico adeguatamente governato. Il progetto deve essere coerente con il quadro esigenziale, con il documento di fattibilità delle alternative progettuali, con il documento di indirizzo alla progettazione, con il quadro economico, con i vincoli autorizzativi, con il piano delle indagini, con lo stato dei luoghi e con le condizioni effettive di cantierabilità.

Ne deriva che il RUP non può limitarsi a ricevere il progetto. Deve governarne la formazione, verificarne la coerenza con gli obiettivi dell’amministrazione e assicurare che gli strumenti di controllo — verifica, validazione, acquisizione dei pareri necessari, controllo dei costi, gestione delle interferenze — siano attivati in modo tempestivo e sostanziale.

2. Il progetto come strumento giuridico di governo del rischio

Il progetto dell’opera pubblica non è soltanto un insieme di elaborati tecnici. È anche un documento giuridico, economico e contrattuale. Esso definisce l’oggetto dell’affidamento, delimita le obbligazioni dell’appaltatore, orienta la formulazione dell’offerta, incide sulla distribuzione dei rischi, condiziona la contabilità dei lavori e costituisce il parametro rispetto al quale valutare varianti, riserve e responsabilità.

Un progetto incompleto o ambiguo produce inevitabilmente incertezza contrattuale. Se non descrive adeguatamente lo stato dei luoghi, se non censisce le interferenze, se non recepisce le prescrizioni degli enti, se non è fondato su indagini proporzionate, se non consente di misurare e contabilizzare correttamente le lavorazioni, il contratto nasce fragile. E un contratto fragile è destinato a trasferire sull’esecuzione ciò che avrebbe dovuto essere risolto nella progettazione.

Da questo punto di vista, la qualità progettuale è anche una misura di prevenzione del contenzioso. Molte controversie in materia di lavori pubblici non derivano da eventi imprevedibili, ma da rischi non conosciuti, non istruiti o non correttamente allocati. La progettazione serve proprio a ridurre l’area dell’incertezza fisiologica e a impedire che l’imprevisto diventi il prodotto di una carenza conoscitiva imputabile alla fase preparatoria.

L’errore da evitare è considerare la progettazione come un costo da ridurre o come un tempo da abbreviare oltre misura. Una progettazione insufficiente non accelera l’opera: rinvia semplicemente il problema alla fase esecutiva, dove ogni correzione diventa più onerosa, più conflittuale e più difficilmente governabile.

3. Quadro esigenziale, DOCFAP e DIP: la qualità nasce prima del PFTE

Il nuovo sistema della progettazione pubblica impone di attribuire piena centralità agli atti che precedono i livelli progettuali propriamente detti.

Il quadro esigenziale individua il fabbisogno pubblico. Il DOCFAP consente di valutare le alternative progettuali, di confrontare scenari, costi, benefici, criticità e condizioni di fattibilità. Il DIP traduce il fabbisogno e la soluzione prescelta in indirizzi progettuali, requisiti, prestazioni attese, elaborati richiesti, tempi, vincoli e obiettivi verificabili.

In particolare, il Documento di indirizzo alla progettazione assume una funzione decisiva. Esso non è un allegato meramente descrittivo, né un documento accessorio. È l’atto attraverso il quale l’amministrazione, per il tramite del RUP, cristallizza il mandato progettuale. Un DIP debole genera inevitabilmente un progetto debole, perché lascia indeterminati gli obiettivi, i livelli di approfondimento, le prestazioni attese e i criteri di verifica.

La qualità del progetto, dunque, non nasce nel momento in cui il progettista redige gli elaborati. Nasce prima, quando la stazione appaltante chiarisce che cosa vuole realizzare, per quale finalità pubblica, con quali vincoli, con quale livello di conoscenza dello stato dei luoghi e con quali condizioni di sostenibilità tecnica, economica, ambientale e amministrativa.

Il principio del risultato richiede proprio questo: non una progettazione formalmente completa, ma una progettazione sostanzialmente idonea a condurre l’intervento alla sua realizzazione.

4. PFTE e progetto esecutivo: due livelli, due funzioni, una sola coerenza

La riduzione dei livelli progettuali operata dal Codice accentua la responsabilità della stazione appaltante nel governo del PFTE e del progetto esecutivo.

Il progetto di fattibilità tecnico-economica non può essere trattato come un elaborato preliminare di contenuto generico. Esso deve consentire all’amministrazione di assumere decisioni consapevoli, acquisire pareri e autorizzazioni, stimare correttamente l’opera, valutare vincoli, interferenze, sostenibilità e rischi. Nel caso di appalto integrato, poi, il PFTE assume una funzione ancora più delicata, perché diventa la base sulla quale l’operatore economico formula l’offerta e sviluppa il successivo progetto esecutivo.

Il progetto esecutivo, a sua volta, non deve, salvo rarissimi casi eccezionali e adeguatamente motivati, introdurre una soluzione diversa, ma sviluppare compiutamente quella già definita e assentita. Il passaggio dal PFTE al PE non è il luogo per correggere scelte sostanziali non governate in precedenza. Se il progetto esecutivo modifica significativamente quantità, qualità, soluzioni tecniche, categorie di lavorazioni o assetti economici, il problema non è soltanto redazionale: è un problema di legittimità, copertura finanziaria, responsabilità progettuale e coerenza dell’affidamento.

La continuità tra PFTE e PE costituisce quindi un fattore essenziale. Essa tutela la stazione appaltante, l’operatore economico, la trasparenza della procedura e la successiva fase esecutiva. Dove questa continuità si interrompe, aumenta il rischio di varianti improprie, contestazioni sull’oggetto contrattuale e alterazione dell’equilibrio economico dell’appalto.

5. Verifica e validazione: due accertamenti spesso sottovalutati

Uno dei passaggi più rilevanti del sistema è rappresentato dalla verifica del progetto e dalla successiva validazione. La qualità progettuale non può essere presunta sulla base dell’avvenuta consegna degli elaborati. Deve essere accertata.

La verifica non dovrebbe essere vissuta come un controllo formale di completezza documentale. Essa deve accertare la coerenza del progetto con il DIP, con il quadro esigenziale, con il livello progettuale precedente, con le prescrizioni normative e autorizzative, con il quadro economico, con il cronoprogramma, con i prezzi, con gli elaborati contrattuali e con le condizioni di cantierabilità.

La validazione, a sua volta, non è una mera presa d’atto. È l’atto con cui il RUP, sulla base degli esiti della verifica, attesta che il progetto può essere posto a base di gara o utilizzato per l’avvio della fase successiva. Proprio per questo, la validazione presuppone che le criticità emerse siano state effettivamente recepite e superate.

In questa prospettiva, verifica e validazione sono strumenti di garanzia del principio del risultato. Esse evitano che la gara si fondi su un progetto incompleto, che l’esecuzione inizi su basi fragili e che il contratto incorpori errori già conoscibili prima dell’affidamento.

6. L’affidamento dei servizi di ingegneria: qualità della prestazione e responsabilità della stazione appaltante

La qualità del progetto dipende anche dal modo in cui vengono affidati i servizi di ingegneria e architettura. L’esternalizzazione della progettazione o di altre prestazioni tecniche può essere necessaria e opportuna quando l’amministrazione non dispone internamente delle competenze, delle risorse o delle specializzazioni richieste.

Tuttavia, l’affidamento esterno deve essere preceduto da una rigorosa istruttoria. Occorre qualificare correttamente la prestazione, distinguere tra appalto di servizi tecnici e mera consulenza, definire il fabbisogno, verificare l’impossibilità di far fronte con risorse interne, stimare correttamente il corrispettivo, individuare i requisiti professionali, verificare incompatibilità e conflitti di interesse, assicurare copertura nel quadro economico e motivare la scelta.

L’affidamento all’esterno non deve essere il frutto di un automatismo, né di una motivazione stereotipata. Deve costituire l’esito di una ricognizione documentata, proporzionata alla funzione da esternalizzare e coerente con il grado di residualità previsto dal Codice per alcune prestazioni, in particolare verifica, direzione lavori e collaudi.

Anche sotto questo profilo il principio del risultato non giustifica scorciatoie. Al contrario, impone di scegliere operatori qualificati, procedure corrette e criteri di valutazione idonei a premiare la qualità effettiva della prestazione.

7. Il Bando tipo ANAC n. 2/2026 e la centralità della qualità progettuale

Il Bando tipo ANAC n. 2/2026 per i servizi di architettura e ingegneria, di recente adottato con delibera 153/2026, si colloca coerentemente in questa prospettiva. Esso rafforza l’esigenza di una gara SIA costruita non sulla mera competizione economica, ma sulla qualità dell’organizzazione professionale, del metodo, del gruppo di lavoro, degli output attesi e della capacità dell’operatore di governare la complessità tecnica dell’incarico.

La previsione di una componente del corrispettivo a prezzo fisso e di una quota limitata assoggettabile a ribasso costituisce un passaggio particolarmente significativo. La competizione non viene eliminata, ma viene ricondotta entro un perimetro compatibile con la natura intellettuale e professionale della prestazione. In tal modo, la stazione appaltante è chiamata a valutare con maggiore attenzione la qualità tecnica dell’offerta, la metodologia proposta, l’organizzazione del servizio, la gestione delle interferenze, l’integrazione di BIM, CAM e sostenibilità, nonché la capacità del progettista di produrre elaborati realmente verificabili e utilizzabili.

Il messaggio è evidente: non si può pretendere un progetto di qualità se la procedura di affidamento svaluta la prestazione progettuale. La qualità dell’opera pubblica dipende anche dalla qualità della gara con cui viene selezionato chi dovrà progettarla.

8. Progettare bene significa amministrare bene

Alla luce di quanto esposto, la qualità del progetto dell’opera pubblica deve essere considerata un fattore irrinunciabile, non solo sul piano tecnico, ma anche sul piano giuridico-amministrativo.

Essa incide sulla legittimità degli atti, sulla corretta allocazione delle responsabilità, sulla sostenibilità economica dell’intervento, sulla riduzione del contenzioso, sull’effettività della concorrenza e sulla possibilità di realizzare l’opera nei tempi e nei costi previsti.

Il principio del risultato non può essere invocato per saltare passaggi istruttori, ridurre verifiche o accelerare impropriamente l’avvio della gara. Al contrario, esso impone di rafforzare la qualità della fase progettuale, perché solo un progetto solido consente alla stazione appaltante di conseguire un risultato realmente utile, stabile e difendibile.

L’opera pubblica non nasce in cantiere. Nasce nel momento in cui l’amministrazione individua correttamente il fabbisogno, valuta le alternative, redige un DIP chiaro, affida consapevolmente i servizi tecnici, pretende un PFTE adeguato, verifica il progetto, valida gli elaborati e pone a base di gara un oggetto contrattuale certo.

In definitiva, progettare bene significa amministrare bene. Significa trasformare il principio del risultato da formula generale a criterio operativo concreto. Significa riconoscere che la qualità del progetto non è un lusso, né un appesantimento procedurale, ma la condizione stessa perché l’opera pubblica possa essere realizzata, funzionare e produrre l’utilità collettiva per la quale è stata programmata.

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Parere CTAP n. 21/2026. Incentivi per funzioni tecniche: perché il forfait svuota l’art. 45 del Codice dei contratti

Gli incentivi per funzioni tecniche non sono una gratifica generica, né una voce accessoria da ricondurre indistintamente ai sistemi premiali ordinari dell’amministrazione. Sono, invece, uno strumento speciale che il legislatore ha previsto sin dalla prima Legge Quadro sui lavori pubblici 109/94 (c.d. legge Merloni) per valorizzare il personale tecnico interno, rafforzare la capacità amministrativa delle stazioni appaltanti e ridurre il ricorso a professionalità esterne.

È questo il punto centrale del Parere CTAP n. 21 del 9 aprile 2026, trasmesso dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma a numerose istituzioni nazionali, amministrazioni pubbliche, autorità indipendenti, organismi rappresentativi e soggetti operanti nel settore dei contratti pubblici. Il parere affronta una questione di grande rilievo pratico: se le amministrazioni possano sostituire il tradizionale incentivo parametrato al 2% con forme alternative di remunerazione, quali MBO, sistemi di performance management o indennità una tantum predeterminate in misura fissa.

La risposta è netta: la forma alternativa è astrattamente possibile, ma non può trasformarsi in un meccanismo forfettario, standardizzato e sganciato dalla reale consistenza delle attività tecniche svolte. L’art. 45 del d.lgs. 36/2023 consente alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di prevedere modalità diverse di remunerazione delle funzioni tecniche. Tuttavia, questa apertura non autorizza qualsiasi soluzione organizzativa o retributiva.

La norma, infatti, continua a configurare l’incentivo come istituto collegato alle singole procedure di affidamento, alle attività tassativamente indicate nell’Allegato I.10 e al concreto apporto del personale interno. Il CTAP evidenzia quindi che la possibilità di adottare una diversa modalità di remunerazione non può essere letta come facoltà di svuotare l’istituto della sua causa tipica.

In altri termini, ciò che può cambiare è il modello tecnico di corresponsione; ciò che non può cambiare è la funzione sostanziale dell’incentivo. Se una policy aziendale riconosce importi fissi, senza un rapporto effettivo con l’importo della procedura, la complessità dell’intervento, il numero degli incarichi, la loro contemporaneità e le responsabilità concretamente assunte, il rischio è evidente: attività profondamente diverse vengono trattate come se fossero sostanzialmente equivalenti.

Ma non è così. Non è equivalente gestire un affidamento semplice e assumere ruoli centrali in un’opera complessa. Non è equivalente svolgere un incarico marginale e presidiare attività tecniche, amministrative e contabili esposte a responsabilità significative. Non è equivalente contribuire episodicamente a una procedura e assumere in modo continuativo funzioni essenziali per il buon esito dell’intervento.

Il forfait non incentiva ma la contrario livella e di conseguenza demotiva. Il problema non è soltanto economico. È organizzativo, giuridico e culturale. Un incentivo fisso e predeterminato non premia chi lavora meglio, chi assume incarichi più gravosi, chi contribuisce in misura decisiva al raggiungimento del risultato amministrativo. Al contrario, tende ad appiattire le differenze, rendendo il trattamento economico sostanzialmente indifferente rispetto alla qualità, alla complessità e alla responsabilità dell’attività svolta. Così facendo, l’incentivo perde la propria natura di leva premiale. Non orienta i comportamenti, non rafforza la responsabilizzazione interna, non stimola la crescita delle competenze tecniche dell’amministrazione.

Nel Parere n. 21 il CTAP fa presente che l’incentivo per le funzioni tecniche non è una generica voce retributiva accessoria, ma uno strumento predisposto dal legislatore per rafforzare l’efficienza della stazione appaltante, valorizzare il personale interno e rendere più efficace l’azione amministrativa nella gestione di lavori, servizi e forniture. Quando viene ridotto a una somma fissa, a prescindere dalla reale gravosità dell’attività svolta, tale funzione viene inevitabilmente meno.

Non di meno, il nuovo Codice dei contratti pubblici non può essere letto per compartimenti stagni. Per questo, l’art. 45 deve essere interpretato alla luce dei principi generali del Codice, in particolare del principio del risultato e del principio della fiducia.

Il principio del risultato impone che gli strumenti organizzativi e premiali siano orientati al miglior conseguimento dell’interesse pubblico. Se l’incentivo deve contribuire al risultato, esso deve essere costruito in modo da premiare le prestazioni effettivamente più rilevanti, più complesse e più incidenti sul buon esito della procedura. Un sistema forfettario, invece, non distingue adeguatamente tra chi assume funzioni più gravose e chi svolge compiti meno impegnativi. Di conseguenza, neutralizza proprio l’effetto propulsivo che l’art. 45 dovrebbe produrre.

Lo stesso vale per il principio della fiducia. Fidarsi del personale tecnico interno significa riconoscerne autonomia, competenza e responsabilità. Ma la fiducia non può restare un principio astratto: deve tradursi anche in un sistema capace di valorizzare concretamente le professionalità impegnate. Una policy che comprime il riconoscimento economico entro importi standardizzati e non correlati alla responsabilità effettivamente assunta rischia di ottenere l’effetto opposto: non rafforza il capitale tecnico interno, ma lo disincentiva.

Il tema non può essere ridotto a una mera questione contabile. Non si tratta solo di stabilire se riconoscere il 2%, una percentuale inferiore, una quota fissa o una diversa forma premiale. La vera questione è un’altra: il sistema adottato è realmente idoneo a incentivare le professionalità interne? È proporzionato alla complessità delle attività svolte? Tiene conto delle responsabilità assunte? Premia chi contribuisce in modo effettivo al risultato? Rafforza la capacità tecnica dell’amministrazione?

Se la risposta è negativa, la policy non è soltanto discutibile sul piano dell’opportunità ma anche incoerente con la ratio dell’art. 45. In un sistema degli appalti sempre più complesso, nel quale alle stazioni appaltanti si chiede di programmare, progettare, affidare, dirigere, controllare, collaudare e rendicontare interventi spesso delicati e strategici, depotenziare l’incentivo significa indebolire proprio le competenze che dovrebbero garantire qualità, tempestività e legalità dell’azione amministrativa.

Le amministrazioni possono certamente costruire modelli alternativi al tradizionale meccanismo del 2%, ma tali modelli devono restare coerenti con la funzione dell’istituto: premiare il lavoro tecnico effettivamente svolto, valorizzare le responsabilità assunte, incentivare il risultato e consolidare la fiducia nelle professionalità interne.

Più in generale, una sottovalutazione dell’importanza dell’incentivo per le funzioni tecniche, delle modalità di ripartizione e concreta liquidazione al proprio personale, rappresenta una rinuncia alla funzione stessa dell’incentivo, con il rischio di minare irreparabilmente alla base quei principi della fiducia e del risultato sui quali si fonda la tenuta dell’intero sistema degli appalti pubblici.

E una pubblica amministrazione che vuole davvero conseguire il risultato non può permettersi di rinunciare alle proprie competenze tecniche.

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Riflessioni sulla responsabilità amministrativo-contabile dopo la Legge 1/2026.

Il ruolo della Corte dei Conti e del Collegio Consultivo Tecnico nel delicato equilibrio tra tutela dell’erario, decisione pubblica e principio del risultato.

La legge 1/2026 è entrata in vigore all’inizio dell’anno e già la Corte dei conti è stata chiamata a valutarne la reale portata e gli effetti sulla valutazione della responsabilità amministrativo-contabile. La sentenza della Sezione giurisdizionale per il Lazio del 20 febbraio 2026 ha innescato tra gli addetti ai lavori un confronto acceso sul tema del potere riduttivo dell’addebito. Il messaggio che ne emerge è più complesso di quanto il dibattito pubblico possa lasciar intendere.

La Corte avverte che un’applicazione automatica e generalizzata del potere riduttivo tradirebbe la natura stessa dell’illecito contabile. L’azione erariale, ricorda la sentenza, conserva la propria funzione compensativa e deterrente. Non è uno strumento simbolico, né un mero rituale sanzionatorio. È presidio di equilibrio finanziario e di responsabilità gestionale. Non solo, la Corte va oltre. Richiama espressamente la necessità di una interpretazione orientata della riforma, nel rispetto della costituzione e del diritto europeo, ricordando che in materia di finanza pubblica il diritto dell’Unione è sovrano. Questo, secondo la Corte, significa che la responsabilità amministrativa non può essere compressa al punto da rendere inefficace la tutela dell’erario. In un sistema nel quale la gestione delle risorse pubbliche è anche attuazione di obblighi europei di stabilità e sostenibilità finanziaria, l’azione contabile non può essere svuotata attraverso meccanismi automatici. Si afferma in sostanza che solo l’esercizio discrezionale e motivato del potere riduttivo consente di distinguere concretamente tra amministratori “attenti e prudenti” e soggetti “infedeli o incapaci”. Le soluzioni astratte e generalizzate, al contrario, impedirebbero di operare quei distinguo che la riforma dichiara di voler valorizzare.

In sostanza, dalla lettura integrata della legge 1/2026 e del diritto eurounitario, l’illecito contabile conserverebbe natura compensativa e deterrente, respingendo implicitamente l’idea di un depotenziamento generalizzato dell’azione erariale. Allo stesso tempo si riconosce che la riforma impone una valutazione più raffinata, più calibrata, più attenta al caso concreto.

Questa impostazione si inserisce alla fine di un dibattito acceso che ha accompagnato l’approvazione della legge 1/2026. Parte della dottrina ha letto la novella come un intervento fortemente orientato a tutelare gli amministratori, talvolta in modo sbilanciato, segnalando il rischio di una compressione delle prerogative dell’azione contabile e della discrezionalità del giudice. È stato osservato che la riforma, pur giustificata dall’esigenza di superare la “paura della firma”, potrebbe incidere sull’equilibrio tra le parti del processo contabile e sulla funzione stessa della Corte dei Conti, come organo equilibratore con funzioni di deterrenza, che sarebbero minate da soluzioni preimpostate che renderebbero inefficace il potere riduttivo dei giudici contabili. Se l’azione contabile è anche strumento di attuazione del principio di equilibrio di bilancio e di corretta gestione finanziaria, la sua effettività non può essere compromessa. Il potere riduttivo della Corte, in sostanza, non può diventare una falcidia automatica dell’addebito. Deve restare uno strumento discrezionale, fondato su una motivazione congrua e attenta.

Per comprendere fino in fondo questa tensione occorre tornare alla stagione dello scudo erariale. Nel 2020, con l’art. 21 del D.L. 76/2020, il legislatore, in pieno contesto pandemico fu costretto ad una scelta emergenziale: il soggetto agente avrebbe risposto soltanto per dolo o per inerzia. Restava esclusa la colpa grave commissiva. Era una scelta dichiaratamente orientata a favorire l’azione amministrativa in un contesto straordinario, nel quale si chiedeva ai funzionari di decidere rapidamente e di gestire risorse ingenti in un quadro normativo instabile. Si puniva chi non decideva, era ben più grave il danno eventualmente arrecato per inerzia, rispetto a quello derivante da azioni concrete. Si è cercato, quindi, per superare il fenomeno della cosiddetta “burocrazia difensiva”, di affermare la cultura del “fare”, attraverso un alleggerimento della responsabilità erariale e un aggravamento delle condotte inerti. In un contesto che imponeva azioni mirate ad una rapida ripresa economica, dopo la stagnazione pandemica e post-pandemica, la scelta del legislatore fu a dir poco illuminata, anche se, a onor del vero, non pienamente percepita e attuata dalle pubbliche amministrazioni. La norma emergenziale è stata più volte prorogata, anche a causa della difficoltà del Paese di intraprendere una apprezzabile ripresa economica, difficoltà aggravata dalle conseguenze del conflitto russo-ucraino e solo in parte attenuata dalla straordinaria iniezione di risorse destinate agli interventi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e del Giubileo 2025.

La legge 1/2026 prova a chiudere quella stagione senza ripristinare integralmente il sistema precedente. Introduce una tipizzazione legislativa della colpa grave, delimitandola a violazioni macroscopiche e inescusabili, e al tempo stesso introduce tetti quantitativi alla condanna, parametrati alla retribuzione del soggetto che ha commesso l’illecito. Inoltre prevede cause esimenti dalla responsabilità, nel caso di conformazione delle decisioni a pareri obbligatori o vincolanti. Il rischio economico diventa quindi prevedibile e, dunque, assicurabile. La responsabilità non scompare, ma si trasforma in un rischio professionale governabile. La sentenza della Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per il Lazio del 20 febbraio 2026, tuttavia, introduce un’alea di incertezza rispetto agli effetti della legge 1/2026 in relazione all’atteggiamento della Corte medesima nella valutazione delle responsabilità amministrativo-contabili, connesse con l’operato dei pubblici uffici/dipendenti, ancorchè improntato al rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97, Cost.), declinati a livello legislativo nei principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa (art. 1, L. 241/90).

In questo quadro, il ruolo del Collegio Consultivo Tecnico per i contratti di lavori pubblici (obbligatorio per importi superiori alla soglia comunitaria) assume un rilievo specifico, che rimane perfettamente coerente con la disciplina sopravvenuta.  Il Codice dei contratti pubblici prevede infatti che, quando i soggetti agenti della stazione appaltante (RUP/dirigenti) si conformano ai pareri (obbligatori) o alle determinazioni (vincolanti) del CCT, la responsabilità amministrativa resti limitata ai soli casi di dolo o inerzia. Questa previsione, introdotta anch’essa con il DL 76/2020, confermata e rafforzata con l’attuazione del PNRR e stabilizzata con il D.lgs. 36/2023, non rappresenta un residuo dello scudo emergenziale, ma un riconoscimento della qualità del processo decisionale. Il parere del CCT non è l’esito di una valutazione individuale isolata, ma il risultato di un confronto tecnico collegiale, interdisciplinare, tracciato e motivato, assunto a valle di una adeguata istruttoria e nel rispetto del contraddittorio tra le Parti, che hanno esse stesse individuato i componenti in grado di dirimere le controversie e le dispute tecniche che eventualmente dovessero insorgere durante l’esecuzione dell’appalto, potendo persino decidere di conferire alle loro decisioni la natura di lodo contrattuale ex art. 808-ter cpc.

Il CCT offre attualmente uno degli strumenti più efficaci di prevenzione delle dispute tecniche negli appalti pubblici, rappresentando le stesse il principale rischio di fallimento di un’opera pubblica, con conseguente spreco di risorse ed effetti indiretti negativi sul PIL.

In un settore dove i pubblici dipendenti che ricoprono posizioni attive nella programmazione e attuazione degli interventi si trovano a dover gestire risorse economiche ingenti, a volte pari a decine se non centinaia di milioni di euro, in contesti organizzativi spesso fragili, con organici e formazione inadeguata, la “paura della firma” non nasce semplicemente dal peso della responsabilità, ma piuttosto dall’incertezza sui suoi confini e dalla percezione di un rischio personale sproporzionato rispetto agli strumenti disponibili.

Lo strumento del Collegio Consultivo Tecnico rappresenta pertanto un fattore di stabilizzazione della responsabilità e un presidio costante, che accompagna l’esecuzione dell’opera dalla consegna al collaudo, improntato al principio del risultato e della fiducia (artt. 1 e 2, D.lgs.36/2023), dove l’obiettivo principale è sempre il completamento dell’opera pubblica.  In conseguenza di ciò, la condotta inerte rappresenta un comportamento che non può essere tollerato, in quanto foriero di diseconomie e quindi di danni per la collettività, e come tale soggetto pertanto ad accertamenti sulla responsabilità amministrativo-contabile, al pari del dolo.

La sfida a cui è esposto il sistema delle norme che regolano la responsabilità amministrativo-contabile, è nel trovare l’equilibrio tra tre elementi: effettività della tutela dell’erario, proporzionalità della responsabilità e qualità del processo decisionale. In ultima analisi, la responsabilità amministrativa non può essere ridotta a uno strumento di intimidazione preventiva, né trasformata in una formalità depotenziata. Deve restare un presidio reale di legalità, compatibile con la necessità di decidere.

Il vero dilemma non sta nello scegliere tra rigore e azione, ma nel costruire un sistema in cui la decisione della pubblica amministrazione risulti responsabile, coerente, motivata e sostenibile.

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Master in Legislazione e contenzioso delle opere pubbliche. RUP, progettazione ed esecuzione, CCT – Terza Edizione

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L’iniziativa si pone nel solco ormai da tempo tracciato dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma di una azione incisiva finalizzata di innalzare il livello generale di cooperazione tra le stazioni appaltanti e gli operatori economici, nonché la qualità dei processi edilizi di realizzazione delle opere pubbliche.

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Il Penitenziario di Domani. Superare l’emergenza per garantire una vivibilità sostenibile e il rispetto dei diritti dell’uomo.

Si fa un gran discutere in questi giorni sulle possibili soluzioni al problema del sovraffollamento carcerario e ancora una volta ci ritroviamo all’alba dell’ennesimo e ciclico tentativo (mai andato a buon fine) di farvi fronte attraverso un approccio emergenziale affidato ad una struttura commissariale (la terza nel giro di pochi anni), piuttosto che sistemico-strutturale per mezzo degli organi istituzionalmente competenti (Ministero della Giustizia – DAP e MIT), che pur esistono e sono dotati di adeguata e consolidata expertise nel settore penitenziario e degli appalti pubblici. 

Come presidente di una associazione* composta per lo più da personale appartenente ai profili tecnici del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria non posso che esprimere le nostre perplessità in merito alle prime soluzioni architettoniche (!) ed ingegneristiche delle quali abbiamo di recente appreso i contenuti, che – se confermate – pur destano non poche dubbi sulla tenuta perplessità in termini di spazi per il trattamento (in primis), contestualizzazione, vivibilità, durabilità, sostenibilità energetica, ambientale, safety e security.

Ma quello che più preme qui sottolineare è il giudizio sul metodo, sull’approccio al problema del cronico sovraffollamento carcerario per comprendere se quella intrapresa sia la strada più giusta a garantire i diritti dei detenuti attraverso azioni concrete, integrate e sostenibili economicamente per la collettività.

Quella penitenziaria è invero una realtà assai complessa, della quale il cittadino, nella maggior parte dei casi, è ignaro. È pertanto possibile che l’osservatore poco esperto possa sottovalutare le dinamiche e i processi che regolano le attività di ristretti, operatori e di chiunque, a qualsiasi titolo, si trovi ad operare e a vivere all’interno di un penitenziario, processi e attività quasi sempre ignote alla collettività, come se quel “recinto” che delimita le prigioni, il muro di cinta, costituisca non solo una delimitazione fisica, ma anche di consapevolezza, una barriera sociale e culturale difficile da abbattere. I Diritti dei detenuti, come quelli di tutti, passano innanzitutto attraverso azioni che salvaguardino contro trattamenti disumani e degradanti, oltre a favorire la rieducazione e il recupero dei ristretti. In questo l’edilizia e l’architettura, in una parola la qualità degli spazi, sono un fattore decisivo.

Abbattere, se pur virtualmente, gli innumerevoli recinti che delimitano e limitano la conoscenza del pianeta carcere è l’unica speranza per far si che possano essere attuate realistiche ed efficaci azioni di trattamento dei detenuti, che devono decisamente puntare al rispetto della dignità umana, al reinserimento nella società civile e alla drastica riduzione delle recidive. E questo non perché lo pensiamo noi, ma perché ce lo impongono la nostra Costituzione e le regole internazionali sui diritti dell’uomo.

Diversamente il risultato lo conosciamo: ciclico sovraffollamento e sistematico degrado delle strutture. D’altronde è banale comprendere il fatto che per non far tracimare un contenitore – quanto grande sia non ha importanza – o si riduce l’afflusso, oppure di tanto in tanto devi necessariamente svuotarlo.

Ma la stessa osservazione empirica degli accadimenti storici ci insegna che l’aumento della capienza detentiva non è da sola una soluzione: si pensi all’esempio della città di Milano: quando fu completato il carcere di Opera si sarebbe dovuto dismettere San Vittore, ma ciò non è accaduto; quando fu poi completato il carcere di Bollate si tornò a parlare di chiudere San Vittore, ma ancora una volta fu un nulla di fatto. Per questo, personalmente, ho sempre pensato che, per mantenere costante l’equilibrio tra costi e benefici per la collettività, nonché garantire una sostenibilità del sistema, nel rispetto delle regole internazionali sui diritti dell’uomo, le politiche di tipo “contenitivo” devono andare di pari passo con le politiche di tipo “deflattivo”.

Puntare tutte le fiches sulla nuova edilizia è assodato essere un errore macroscopico, primo perché è quasi certo che i benefici vengano vanificati dal contemporaneo degrado del patrimonio esistente, ma soprattutto il rischio maggiore è l’insostenibilità economica dell’organismo monstre generato per incapacità a sostenere i costi diretti e indiretti necessari alla governabilità a regime (per il personale, per il mantenimento detenuti, per la manutenzione, per i servizi energetici, la sicurezza e il facility management in genere). Il risultato sarebbe inesorabilmente il collasso del sistema e un aggravamento delle condizioni, verso trattamenti disumani e degradanti dei “ristretti”, ancor più accentuati di quanto è già oggi in molti istituti penitenziari.

La manutenzione e ottimizzazione dell’esistente, investire nel trattamento, puntare decisamente sul reinserimento sociale e sulla riduzione delle recidive, in tal senso, sono invece indubbiamente buone politiche e questo a prescindere da ogni discussione sull’entità e la certezza della pena, sulle quali, troppo spesso inutilmente, si anima il dibattito cultural-politico tra gli esperti (!) del settore.

Il carcere è molto di più di un elemento contenitivo di persone in attesa di giudizio o condannate, limitate all’interno di spazi confinati; è una realtà dinamica con le sue dinamiche particolari, un sistema gestionale complesso, di grande interesse per la collettività per la sua importanza sociale, che merita la massima attenzione e adeguatezza dei sistemi organizzativi, nonché una corretta integrazione all’interno di una più vasta realtà che investe fattori che interessano la giustizia, la sicurezza e la lotta all’emarginazione sociale.

L’emergenza penitenziaria può essere pertanto superata solo accompagnandola con la programmazione e l’azione integrata di idonee politiche socioeconomiche. Certo è un processo complicato, in realtà mai iniziato nel nostro Paese ma non più procrastinabile, che richiede l’apporto coordinato e integrato di professionalità esperte in svariati settori della società.

Non esistono ricette facili, i continui interventi spot non risolveranno mai il problema alla radice, ma semmai lo aggraveranno, rendendo vana ogni buona pratica tesa al raggiungimento del doppio obiettivo della sicurezza e del vivere civile. nel rispetto delle norme nazionali e internazionali di settore, con il massimo livello di qualità, tempi e costi sostenibili per la collettività.

* Téchne PA – Associazione dei Tecnici della Pubblica Amministrazione – http://www.technepa.it

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STRUTTURE DETENTIVE E MANAGEMENT GESTIONALE COMPLESSO

L’approccio sistemico alla complessità detentiva, tra storia, norme e metodologie progettuali teorico pratiche.

Nel mese di maggio 2025 la “LUMSA Human Academy – Fondazione Luigia Tincani”, con la collaborazione dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, della Fondazione dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, Ordine degli Architetti della Provincia di Roma, delle Associazioni Across, A.I.G.A, ArTeA, CESP, e Téchne P.A., darà il via al Corso di Alta Formazione in “Strutture detentive e management gestionale complesso”.

Sono lieto di comunicare a tutti i tecnici della PA che è stata sottoscritta una convenzione con la LUMSA Academy che permetterà, unicamente soci di Téchne P.A. in regola con i versamenti delle quote annuali, l’accesso al Corso di Alta Formazione  ad un prezzo super agevolato, considerato il livello dei Partner e del Consiglio Scientifico.

Il Corso è finalizzato al perfezionamento scientifico e professionale di coloro che, in base alla loro preparazione accademica in architettura o ingegneria, sono interessati agli aspetti tecnici, di sicurezza e management gestionale del carcere, inteso anche come economia circolare, ai rapporti con il mondo esterno culturale e produttivo, fino alle complesse problematiche progettuali riguardanti in particolare la costruzione, la manutenzione e la gestione del manufatto edilizio nuovo e/o preesistente, fuori o dentro i centri abitati. Il progetto formativo è teso a fornire un complesso di conoscenze e competenze integrate a carattere sistemico, avvalendosi di esperti nel settore con maturata esperienza quali architetti, ingegneri, medici, psicologi, infermieri, arteterapeuti, avvocati, magistrati, personale di polizia penitenziaria e dirigenti dell’Amministrazione penitenziaria.

Per info generali sul corso si rinvia al sito Strutture detentive e management gestionale complesso | Lumsa Human Academy

Per info sulla convenzione basta inviare una mail a technepa@technepa.it.

LINK ALL’OPEN DAY DEL 15 APRILE 2025

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Evoluzione del RUP: Da Ingegnere Capo a Project Manager

Il RUP, quale “unico responsabile” di ciascuna fase che caratterizza la realizzazione di un “lavoro pubblico” vede le sue origini nella Legge 109/94 ma, nella sua veste di responsabile del procedimento amministrativo, la figura affonda le sue radici nella Legge 241/90, che individua le regole basilari per l’iniziativa, l’istruttoria e la decisione di un Amministrazione pubblica nell’interesse della collettività̀, legge che a distanza di oltre 30 anni dalla sua emanazione ancora rimane un riferimento imprescindibile nell’adozione di ogni provvedimento amministrativo. Ancor prima, nella sua veste di “tecnico” incaricato di garantire la corretta esecuzione a regola d’arte di un lavoro pubblico ne individuiamo le tracce nella figura dell’Ingegnere Capo, le cui competenze furono definite con il RD 350 del 25.05.1895 (Regolamento sulla direzione, contabilità e collaudazione dello Stato in attuazione dell’allegato F (legge sui lavori pubblici) della L. 2248/1865 per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia, rimasto in vigore per oltre 100 anni, fino all’emanazione del DPR 554/99.
È pertanto una figura che, potremmo dire, ha attraversato la storia del nostro Paese, dall’Unità di Italia fino ai giorni d’oggi, al quale il Legislatore ha voluto via via assegnare ulteriori e molteplici attività̀ e responsabilità̀. Con l’entrata in vigore del D.lgs. 163/2006, successivamente del D.lgs. 50/2016 e da ultimo del nuovo codice dei contratti D.ls. 36/2023, pur sostanzialmente mantenendo lo stesso carico di responsabilità̀, muta il suo ruolo da “tecnico specialista” a “Project Manager”. 

In effetti oggi il Responsabile Unico del Progetto è la figura centrale dell’intero processo che caratterizza l’esecuzione di un contratto pubblico, non più̀ inteso semplicemente come “design”, ma più̀ opportunamente come processo caratterizzato da una serie di attività che devono portare al raggiungimento di obiettivi (risultato), in qualità e in tempi e costi certi. Per questo, interagisce e coordina il lavoro dei supporti interni ed esterni alla PA e di tutti gli attori coinvolti: l’Amministrazione, i singoli responsabili di procedimento di ciascuna fase, i progettisti, i verificatori, gli uffici gare e contratti, la direzione dei lavori, le imprese, gli Enti pubblici e privati, le altre amministrazioni, i collaudatori. Per questo è imprescindibile che tale figura professionale sia dotata di adeguata competenza e alla stessa sia garantita la necessaria formazione, aggiornamento professionale, idonee risorse umane e strumentali e adeguata remunerazione attraverso l’incentivo per le funzioni tecniche. 

IL RESPONSABILE UNICO DEL PROGETTODownload
(2024_12_03) LA FIGURA DEL RUPDownload

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Master universitario di 2° livello – Legislazione e contenzioso delle opere pubbliche. RUP, progettazione ed esecuzione, CCT

Ho il piacere di presentare il #Master universitario di 2° livello – Legislazione e contenzioso delle opere pubbliche. RUP, progettazione ed esecuzione, CCT. L’unico Master veramente interdisciplinare perché progettato da #ingegneri e #giuristi specializzati nella materia degli #appalti #pubblici, con un Consiglio Scientifico di elevatissimo spessore professionale e un corpo docente di pari livello.

Il Master, organizzato dall’Università degli Studi eCampus in collaborazione con la FOIR – Fondazione Ordine Ingegneri Roma, l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, la Camera Amministrativa Romana e l’OICE, prevede una offerta formativa ad ampio spettro utile a Dirigenti delle stazioni appaltanti tenute all’applicazione del codice dei contratti, Responsabili Unici del Progetto RUP e del Procedimento RP, in una parola ai Project Manager Pubblici PMP, ma anche a liberi professionisti e personale delle imprese che erogano servizi per la pubblica amministrazione.

Le lezioni, al fine di potere venire incontro a tutte le esigenze, potranno essere seguite in modalità #blended, ossia interamente in presenza nella sede E-Campus di Roma, con il vantaggio di poter interagire con i docenti in aula, oppure in collegamento da remoto sincrono o a-sincrono.

L’iniziativa si pone nel solco ormai da tempo tracciato dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma di una azione incisiva finalizzata di innalzare il livello generale di cooperazione tra le stazioni appaltanti e gli operatori economici, nonché la qualità dei processi edilizi di realizzazione delle opere pubbliche.

Maggiori INFORMAZIONI e ISCRIZIONI al seguente LINK

https://www.uniecampus.it/index.php?id=4177

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Calendario delle lezioni

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LA GESTIONE DEL CONTENZIOSO NEI CONTRATTI PUBBLICI

Il 20 settembre 2023 presso l’Ordine degli ingegneri di Roma avrò il piacere di coordinare un importante convegno sulla tematica del “contenzioso negli appalti pubblici”. Discuteremo di tutela di interessi legittimi e diritti soggettivi, ricorsi innanzi al Giudice Amministrativo e al Giudice ordinario ma anche di rimedi alternativi ai ricorsi giurisdizionali come l’accordo bonario, la transazione e soprattutto l’innovativo istituto del Collegio Consultivo Tecnico che, dopo tre anni di rodaggio come rimedio emergenziale introdotto attraverso i decreti semplificazioni 76/2020 e 77/2021, entra di diritto a regime nel nostro ordinamento attraverso il nuovo codice dei contratti, Dlgs 36/2023.

LOCANDINA

Un convegno particolarmente consigliato a chi ricopre il ruolo del RUP nella PA, ma anche a tutti coloro che operano come attori nella realizzazione di un opera pubblica, dirigenti e funzionari pubblici, fornitori di servizi di ingegneria e architettura o rappresentanti delle imprese che realizzano i lavori

Avremo con noi illustri relatori, esperti della materia, tra i quali il Procuratore Generale della Corte dei Conti che tratterà il tema della responsabilità erariale.

Una corretta analisi dei rischi ai quali una commessa pubblica può andare incontro in termini di contenzioso aumenta la consapevolezza nei possibili rimedi e la qualità delle azioni possibili per ridurre le dannose conseguenze che ne possono derivare, a vantaggio sia della PA che degli operatori economici, ai quali certamente conviene più portare a termine le opere che i ricorsi in tribunale.

Vi aspettiamo numerosi, in presenza e in webinar.

Iscrizioni sul sito della Fondazione dell’Ordine degli Ingegneri di Roma https://foir.it/formazione/

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