SHOCK ECONOMICI E CRISI DEL SINALLAGMA CONTRATTUALE NEGLI APPALTI PUBBLICI.

LIMITI DEL SISTEMA REVISIONALE DEI PREZZI E MODELLI DINAMICI DI RIEQUILIBRIO.

SOMMARIO: Premessa – 1. Inadeguatezza del modello revisionale a sopportare gli shock improvvisi e prolungati – 2. Il Disallineamento tra condizioni di mercato e azioni correttive – 3.⁠ ⁠La crisi del quadro economico quale limite strutturale per la tenuta del contratto – 4.⁠ ⁠Analisi del rischio – 5.⁠ ⁠Differenze e convergenze tra contratti ex d.lgs. 50/2016 e contratti ex d.lgs. 36/2023 – 6.⁠ ⁠Il coordinamento tra eccessiva onerosità sopravvenuta e diritto al riequilibrio – 7.⁠ ⁠Il Collegio Consultivo Tecnico quale strumento di governance anticipata della crisi – 8.⁠ ⁠Il ruolo dell’impresa: automatismo, tempestività, oneri di attivazione e tutela sostanziale – 9. Il ruolo della stazione appaltante: tra vincolo normativo e difficoltà operative – 10. Una possibile evoluzione dinamica del modello revisionale.

PREMESSA

La guerra tra gli Stati Uniti e l’Iran è solo l’ultimo di una serie di accadimenti (im)prevedibili, di diversa natura, che a partire dalla pandemia del 2020 hanno generato impatti economici negativi a livello planetario.  La principale conseguenza è una inflazione costante e prolungata, con aumento incontrollato dei prezzi delle materie prime e dei prodotti e servizi derivati, diminuzione del potere di acquisto e del PIL. Uno dei primi settori a risentirne è stato quello dei lavori pubblici. In assenza di un sistema revisionale dei prezzi, i contratti sono entrati in crisi a fronte di una generalizzata eccesiva onerosità sopravvenuta, con il rischio di non poter portare a compimento un gran numero di interventi. Si è cercato inizialmente di porre rimedio, sin dalla fine del 2021, con una serie di provvedimenti emergenziali, che di fatto hanno reintrodotto la revisione dei prezzi nei contratti pubblici. Con l’art. 9 del nuovo codice dei contratti 36/2023, il legislatore ha cristallizzato il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, declinandolo con il successivo art. 60 attraverso la disposizione che ha reso obbligatorio prevedere nei documenti di gara l’inserimento di clausole di revisione prezzi riferite alle prestazioni oggetto del contratto. Eppure, di fronte a shock esogeni improvvisi anche il sistema di revisione prezzi nei contratti pubblici sta mostrando segni di inaspettata fragilità, in particolare nel rapporto tra rapidità delle dinamiche di mercato e lentezza nella messa a punto di adeguati strumenti correttivi  di compensazione. L’analisi prende le mosse dalla progressiva stabilizzazione della revisione prezzi, evidenziando come tale evoluzione, pur segnando il superamento del tradizionale paradigma statico del contratto pubblico, non sia di per sé sufficiente a garantire la conservazione dell’equilibrio economico del contratto nei casi in cui gli aumenti dei costi si manifestino in modo repentino, intenso e non ancora recepito dai prezzari o dagli indici ufficiali. Come affrontare l’emergenza quando diventa fisiologica?

1.⁠ ⁠ INADEGUATEZZA DEL MODELLO REVISIONALE A SOPPORTARE GLI SHOCK IMPROVVISI E PROLUNGATI

La recente evoluzione della disciplina in materia di revisione prezzi ha certamente segnato un passaggio di sistema, poiché l’ordinamento dei contratti pubblici, dopo una lunga stagione nella quale il rischio economico veniva prevalentemente allocato sull’appaltatore, ha progressivamente riconosciuto che l’equilibrio del contratto non può considerarsi indifferente rispetto a sopravvenienze economiche di portata straordinaria. La revisione prezzi, dapprima riemersa in forma emergenziale quale risposta ai violenti incrementi dei costi delle materie prime, è stata via via stabilizzata, sino ad assumere i tratti di un meccanismo strutturale di adattamento del corrispettivo alle condizioni reali del mercato.

Tuttavia, proprio il consolidamento di tale istituto mette oggi in luce un paradosso: il sistema revisionale, pur necessario e ormai in larga misura irrinunciabile, non appare ancora sufficiente a fronteggiare adeguatamente gli shock esogeni più rapidi e intensi. In altri termini, il legislatore ha certamente preso atto che il contratto pubblico non può più essere concepito come uno schema totalmente impermeabile alle variazioni economiche sopravvenute, ma non ha ancora costruito un apparato di strumenti capace di reagire con tempestività e adeguatezza quando tali variazioni si verificano con dinamiche assai più rapide di quelle dell’azione giuridico-amministrativa.

Gli eventi degli ultimi anni lo dimostrano con evidenza. La pandemia da COVID-19 ha inciso sulle filiere globali di approvvigionamento; il conflitto russo-ucraino ha generato effetti dirompenti sui costi energetici e dei materiali; le più recenti tensioni in Medio Oriente e le impennate dei prezzi del petrolio hanno confermato che la volatilità dei mercati energetici e delle materie prime non può più essere trattata come evento isolato, eccezionale e irripetibile. La successione ravvicinata di tali fenomeni induce a ritenere che il rischio di shock economici non sia più una semplice eventualità remota, ma una variabile strutturale della programmazione e dell’esecuzione contrattuale.

Ne discende che il tema non può essere ridotto alla sola domanda se la revisione prezzi sia o meno dovuta. Il problema più profondo riguarda, piuttosto, la capacità del sistema di rendere concretamente operante il riequilibrio contrattuale nel momento in cui esso è più necessario, ossia quando l’aumento dei costi è già avvenuto, i materiali devono essere acquistati, i lavori devono proseguire e i parametri ufficiali di riferimento risultano ancora in ritardo rispetto alla realtà.

2.⁠ ⁠IL DISALLINEAMENTO TRA LE CONDIZIONI MERCATO E AZIONI CORRETTIVE

Il nodo cruciale della materia è costituito dal disallineamento tra le condizioni di mercato e le azioni correttive. Le dinamiche dei mercati delle materie prime, dell’energia e dei trasporti si sviluppano infatti con velocità elevatissima, quasi sempre innescate da eventi geopolitici e finanziari che producono aumenti di prezzo nel giro di giorni o settimane; al contrario, gli strumenti attraverso cui l’ordinamento dei contratti pubblici tenta di intercettare tali variazioni operano con tempi fisiologicamente più lunghi, poiché richiedono rilevazioni statistiche, aggiornamenti di prezzari, procedure amministrative, atti normativi o circolari interpretative, caratterizzate da medio/lunga gestazione.

Questa divergenza temporale non costituisce una semplice difficoltà pratica, ma assume rilievo sistemico. Nel periodo che intercorre tra l’aumento effettivo del costo dei materiali e il suo recepimento negli strumenti ufficiali, il contratto entra in una zona di squilibrio sostanziale. Formalmente, le clausole economiche restano quelle originarie; contabilmente, il direttore dei lavori continua a misurarsi con prezziari non ancora adeguati; finanziariamente, il quadro economico dell’intervento non è stato ancora riparametrato; operativamente, l’impresa sostiene costi già aumentati. In questa fase, il contratto è ancora valido e obbligatorio, ma la sua esecuzione può essere profondamente alterata.

Per comprendere la portata del problema è sufficiente pensare ai materiali maggiormente sensibili alle variazioni del prezzo del petrolio, quali i bitumi e, più in generale, tutte le lavorazioni la cui struttura di costo dipende in misura significativa dall’energia o dalla logistica. In tali ipotesi, il ritardo con cui i prezzari regionali e gli indici ISTAT recepiscono il mutamento del mercato rende il meccanismo revisionale incapace di operare nel momento in cui esso sarebbe più necessario. Si crea così una frattura temporale nella quale l’ordinamento riconosce in astratto la necessità del riequilibrio, ma non è ancora in grado di quantificarlo e sostenerlo con parametri ufficiali.

La conseguenza non è marginale. Se il sistema revisionale entra in funzione solo mesi dopo il verificarsi dello shock, si produce un intervallo di rischio che tende a scaricarsi, di fatto, sull’impresa esecutrice, la quale può trovarsi costretta a scegliere tra tre opzioni tutte problematiche: proseguire l’esecuzione sopportando costi non compensati; rallentare o sospendere di fatto l’attività esponendosi a contestazioni; attivare tempestivamente istanze, riserve e strumenti di riequilibrio per tentare di anticipare la risposta dell’amministrazione. È in questa terra di mezzo, non ancora adeguatamente normata, che si gioca la tenuta concreta del contratto.

3.⁠ ⁠LA CRISI DEL QUADRO ECONOMICO QUALE LIMITE STRUTTURALE PER LA TENUTA DEL CONTRATTO

Se il disallineamento tra dinamiche di mercato e azioni correttive rappresenta la causa immediata della crisi, il quadro economico dell’intervento ne costituisce il luogo di manifestazione più evidente. Il sistema vigente, tanto con riguardo ai contratti riconducibili al pregresso impianto normativo quanto con riguardo a quelli assoggettati al nuovo Codice, continua infatti a presupporre che i maggiori oneri possano essere assorbiti entro le risorse interne disponibili, attraverso l’utilizzo delle somme a disposizione, degli accantonamenti per imprevisti, dei ribassi d’asta non altrimenti vincolati o di eventuali rimodulazioni dell’intervento.

Questa impostazione è razionale finché le variazioni di prezzo si mantengono entro margini fisiologici. Quando, però, gli aumenti assumono carattere improvviso, generalizzato e rilevante, il quadro economico cessa di essere uno strumento neutro di distribuzione delle risorse e diviene il principale fattore di crisi del contratto. Esso, infatti, è solitamente costruito secondo una logica di programmazione ex ante e tende a riflettere una visione ordinaria del rischio; non è invece naturalmente predisposto a sostenere shock intensi che colpiscano in tempi ristretti lavorazioni essenziali per l’esecuzione.

Si determina così una situazione peculiare: il diritto alla revisione prezzi può anche essere configurabile in astratto, ma la concreta disponibilità delle risorse necessarie per farvi fronte può risultare insufficiente o inesistente. Il problema, in altri termini, non è più soltanto se il maggiore costo debba essere riconosciuto, bensì come e con quali mezzi esso possa essere finanziato senza compromettere la fattibilità complessiva dell’intervento. In questa prospettiva, il quadro economico non è soltanto il contenitore contabile della crisi, ma il punto in cui si confrontano e spesso si scontrano il principio di legalità, che impone il riconoscimento di determinati maggiori oneri sopravvenuti, e il principio di sostenibilità finanziaria, che condiziona la possibilità concreta di darvi esecuzione.

La disciplina più recente ha, in parte, preso atto di ciò. Per i contratti che rientrano nel perimetro della proroga del meccanismo di aggiornamento dei prezzi, la copertura dei maggiori oneri viene ricercata prioritariamente nelle risorse appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico, nel limite massimo del 70 per cento, nonché nelle somme a disposizione e nei ribassi d’asta, ove non diversamente destinati. Ma è proprio questa soluzione a confermare il problema: l’ordinamento non garantisce una copertura automatica esterna e sufficiente, bensì chiede alla stazione appaltante di reperire internamente risorse spesso già assorbite da altre esigenze dell’intervento. Perciò, quando lo shock è particolarmente intenso, il quadro economico entra esso stesso in crisi e diviene insufficiente ad assicurare la stabilità del rapporto contrattuale.

4.⁠ ⁠ANALISI DEL RISCHIO

L’esperienza degli ultimi anni impone una riflessione più radicale sulla fase genetica del contratto e, in particolare, sulla costruzione del quadro economico. Se è vero che gli shock di mercato non rappresentano più episodi irripetibili, ma variabili ricorrenti del contesto economico globale, allora non è più sufficiente predisporre il quadro economico secondo una logica meramente statica, fondata sull’idea che l’imprevisto sia un fenomeno eccezionale e marginale. Al contrario, la stazione appaltante è oggi chiamata a svolgere, già in fase di programmazione e progettazione, una più consapevole analisi del rischio economico, tenendo conto del fatto che volatilità energetica, tensioni geopolitiche, discontinuità nelle filiere e fenomeni inflattivi costituiscono fattori che possono incidere seriamente sulla futura esecuzione.

Ciò conduce a un mutamento di prospettiva: il quadro economico non va più visto solo come sommatoria di voci di costo e di somme a disposizione, ma come strumento di resilienza finanziaria dell’intervento. In questa prospettiva, la previsione di accantonamenti per imprevisti o di ulteriori margini prudenziali non è un semplice adempimento contabile, ma una scelta di corretta amministrazione, volta a prevenire la crisi del contratto e a garantire che eventuali sopravvenienze possano essere assorbite senza interrompere l‘esecuzione dell’opera o scaricare integralmente il rischio sull’appaltatore.

La domanda, allora, è se e in che misura il Codice dei contratti consenta di “caricare” il quadro economico di somme più consistenti a fronte del rischio di esplosione dei prezzi di mercato. La risposta è senza dubbio positiva, purché la scelta sia sorretta da una adeguata istruttoria e da una motivazione tecnica coerente con le caratteristiche dell’intervento. Non sembra infatti ravvisabile, sul piano generale, un divieto alla previsione di somme per imprevisti più prudenti rispetto agli standard tradizionali, purché ciò avvenga nel rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e corretta allocazione delle risorse. In altri termini, l’amministrazione non può gonfiare arbitrariamente il quadro economico senza giustificazione, ma può e deve valutare seriamente il contesto di rischio in cui l’appalto sarà eseguito, specialmente quando si tratti di interventi ad alta esposizione rispetto a materiali sensibili ai mercati energetici o logistici.

La vera novità culturale consiste allora nel considerare l’analisi del rischio non più come un accessorio della programmazione, ma come componente essenziale della buona costruzione del quadro economico. Se il rischio di squilibrio economico è ormai all’ordine del giorno, ignorarlo nella fase programmatoria dell’intervento può tradursi in una sottostima colposa delle future esigenze finanziarie; viceversa, una previsione prudenziale e motivata può rappresentare un indice di buona amministrazione e di corretta progettazione del contratto.

5.⁠ ⁠DIFFERENZE E CONVERGENZE TRA CONTRATTI EX D.LGS. 50/2016 E CONTRATTI EX D.LGS. 36/2023

Per comprendere la portata generale della problematica, è opportuno distinguere tra i contratti che restano interessati dalle discipline speciali derivanti dall’art. 26 del DL 50/2022 e dalle successive proroghe e stabilizzazioni normative, e i contratti sottoposti integralmente alla disciplina del d.lgs. 36/2023. Questo perché la distinzione tra le due discipline, che continuano ancora oggi a convivere, è importante, ma non deve essere sopravvalutata, poiché il problema di fondo rimane comune.

Per i contratti riconducibili al previgente sistema, la disciplina speciale consente oggi di continuare ad applicare meccanismi di aggiornamento dei prezzi per le lavorazioni eseguite o contabilizzate sino alla fine dei lavori, utilizzando prezzari annualmente aggiornati e riconoscendo i maggiori importi in misura percentuale differenziata a seconda della data di presentazione dell’offerta.

Per i contratti pienamente assoggettati al nuovo Codice, invece, il riferimento centrale diviene l’art. 60 del d.lgs. 36/2023, che ha introdotto un sistema revisionale più ordinato e strutturato, fondato su indici e soglie di attivazione. Sul piano sistematico, il nuovo assetto è certamente più coerente, in quanto internalizza la revisione prezzi nella disciplina generale del contratto anziché affidarla a reiterati interventi emergenziali. Tuttavia, anche qui il problema non è eliminato, ma soltanto riorganizzato. Il nuovo Codice disciplina con maggiore precisione il criterio di calcolo e la cornice giuridica del riequilibrio, ma non risolve di per sé il problema della tempestività della rilevazione dei prezzi e della disponibilità delle risorse finanziarie necessarie.

In entrambi i regimi, dunque, la questione centrale resta identica: il sistema sa descrivere in astratto come il prezzo debba essere adeguato, ma fatica a operare con la rapidità richiesta dalle crisi di mercato e, soprattutto, non garantisce automaticamente che il quadro economico disponga delle risorse necessarie a sostenere l’adeguamento. Per questo, la differenza tra vecchio e nuovo impianto normativo non deve far perdere di vista la comune insufficienza del modello rispetto agli shock repentini.

6.⁠ ⁠IL COORDINAMENTO TRA ECCESSIVA ONEROSITÀ SOPRAVVENUTA E DIRITTO AL RIEQUILIBRIO

Quando la revisione prezzi non sia in grado di ripristinare da sola l’equilibrio del rapporto, entra in gioco il coordinamento con i principi civilistici e, in particolare, con l’istituto dell’eccessiva onerosità sopravvenuta. In effetti, vi sono casi nei quali l’aumento dei costi non si esaurisce in una semplice variazione compensabile entro gli ordinari strumenti revisionali, ma incide in modo così intenso da alterare in profondità il sinallagma contrattuale, facendo sì che la prestazione dell’appaltatore si collochi al di fuori della normale alea del rischio di impresa.

In simili ipotesi, l’art. 1467 c.c. opera come clausola generale di riequilibrio, idonea a integrare la disciplina speciale del codice dei contratti quando quest’ultima, per la natura e la misura dello shock, non riesca più a garantire un risultato sostanzialmente equo. Naturalmente, l’applicazione di tale disposizione nei contratti pubblici deve essere filtrata alla luce dei principi propri del settore, e in particolare dell’interesse pubblico alla prosecuzione dell’opera, della continuità dell’azione amministrativa e del principio del risultato. Ciò induce a privilegiare, tutte le volte in cui sia possibile, soluzioni conservative del contratto rispetto alla sua risoluzione.

La valorizzazione dell’eccessiva onerosità sopravvenuta non serve dunque a sostituire la revisione prezzi, ma a completarla nei casi più intensi. Essa contribuisce a spostare l’attenzione dal semplice automatismo contabile del maggiore costo a una visione più profonda del rapporto contrattuale, inteso come equilibrio economico complessivo da preservare. In questo senso, il diritto civile non si sovrappone al diritto dei contratti pubblici, ma ne corregge le rigidità quando le regole del codice dei contatti si rivelino incapaci di assorbire gli eventi eccezionali.

7.⁠ ⁠IL COLLEGIO CONSULTIVO TECNICO QUALE STRUMENTO DI GOVERNANCE ANTICIPATA DELLA CRISI

In presenza di sopravvenienze economiche complesse, il Collegio Consultivo Tecnico assume un ruolo centrale. La sua funzione, infatti, non si esaurisce nella composizione di singoli quesiti o nella mera espressione di pareri su aspetti puntuali dell’esecuzione, ma può divenire quella di sede privilegiata per il governo anticipato delle crisi contrattuali. Ciò è particolarmente vero quando la sopravvenienza economica non riguarda una semplice divergenza interpretativa tra le parti, ma investe la sostenibilità complessiva dell’appalto, il rapporto tra prezzari ufficiali e prezzi reali di mercato, la necessità di soluzioni anticipatorie o l’individuazione di modalità di riequilibrio coerenti con il quadro economico dell’intervento.

In tali ipotesi, il CCT consente di ricondurre entro una cornice tecnica e giuridica condivisa questioni che, altrimenti, tenderebbero a degenerare in contenzioso o in stalli esecutivi. Esso può qualificare gli shock come circostanze oggettivamente imprevedibili, validare l’uso di analisi prezzi aggiornate o di elementi istruttori non ancora formalizzati nei prezzari, suggerire percorsi di variante o rimodulazione, valutare la necessità di una attivazione tempestiva del riequilibrio e, più in generale, contribuire a conservare il contratto in una fase in cui il semplice automatismo normativo non è in grado di farlo da solo.

Il ruolo strategico del CCT si comprende ancor meglio se si considera che, nei casi più difficili, la stazione appaltante può incontrare serie difficoltà a esporsi autonomamente a scelte   economicamente rilevanti, temendo rilievi contabili o censure sotto il profilo della legittimità. In questo senso, il Collegio svolge una funzione di “prevenzione del rischio”, offrendo una sede di confronto tecnico-giuridico che rafforza la sostenibilità delle decisioni.

8.⁠ ⁠IL RUOLO DELL’IMPRESA: AUTOMATISMO, TEMPESTIVITÀ, ONERI DI ATTIVAZIONE E TUTELA SOSTANZIALE

Uno dei profili più problematici della disciplina della revisione prezzi, emerso con particolare evidenza in occasione degli shock esogeni recenti, attiene alla tensione tra la natura automatica del meccanismo revisionale e la concreta necessità di una attivazione dell’impresa, che si rivela, nei fatti, imprescindibile per l’effettività della tutela.

Sotto il profilo strettamente normativo, infatti, la revisione prezzi si configura come un meccanismo vincolato e non discrezionale, la cui applicazione non è subordinata a una istanza di parte, bensì deve essere attivata dalla stazione appaltante sulla base dei parametri oggettivi previsti dall’ordinamento, quali prezzari aggiornati, indici ISTAT e altri elementi normativamente rilevanti. Proprio tale impostazione ha indotto parte della dottrina e della giurisprudenza a qualificare il relativo diritto come diritto soggettivo pieno, sottratto a valutazioni di opportunità amministrativa.

Tuttavia, tale ricostruzione, pur corretta sul piano teorico, mostra limiti evidenti sul piano applicativo, soprattutto nei casi in cui l’incremento dei prezzi si manifesti in modo repentino e non ancora intercettato dagli strumenti ufficiali di rilevazione. In tali circostanze si determina una situazione peculiare: il prezzo reale di mercato è già significativamente aumentato, il prezziario ufficiale non è ancora aggiornato, gli indici statistici riflettono valori ormai superati e la contabilità dei lavori continua a essere redatta su basi non aderenti alla realtà economica. Proprio in questo contesto l’automaticità del meccanismo revisionale si rivela solo apparente, poiché la stazione appaltante, in assenza di parametri ufficiali aggiornati, si trova oggettivamente nell’impossibilità di procedere a un adeguamento pienamente giustificato sotto il profilo tecnico-contabile.

Ne deriva che, proprio nei momenti in cui la revisione prezzi dovrebbe operare con maggiore efficacia – vale a dire nella fase immediatamente successiva allo shock – essa risulta di fatto temporaneamente paralizzata, generando un vuoto di tutela che può protrarsi per mesi e che rischia di compromettere seriamente la sostenibilità del contratto.

In questo scenario, l’impresa non può essere considerata mero destinatario passivo delle determinazioni della stazione appaltante. Al contrario, proprio perché la revisione prezzi fatica a operare tempestivamente nella fase immediatamente successiva allo shock, l’operatore economico è chiamato a svolgere un ruolo essenziale di attivazione del sistema. Ciò non significa trasformare la revisione in un istituto facoltativo o rimesso alla disponibilità delle parti; significa invece riconoscere che la concreta effettività del riequilibrio dipende, in larga misura, dalla capacità dell’impresa di segnalare immediatamente il sopravvenuto squilibrio, documentarne le cause e porre l’amministrazione nella condizione di intervenire.

La tempestività dell’attivazione assume quindi valore sostanziale. L’impresa che rilevi un incremento anomalo dei costi di approvvigionamento, soprattutto per materiali o lavorazioni ad alta sensibilità rispetto al petrolio o all’energia, deve rappresentare la situazione alla direzione lavori e al RUP mediante istanza motivata, corredata da analisi prezzi, offerte fornitori, dati comparativi, evidenze di mercato e ogni altro elemento utile a dimostrare la portata dell’aumento. In determinati casi, la prudenza suggerisce anche l’iscrizione di riserve, non tanto perché esse costituiscano sempre e comunque condizione di esistenza del diritto alla revisione, quanto perché possono svolgere una funzione fondamentale di cristallizzazione della pretesa, di delimitazione temporale del pregiudizio e di rafforzamento probatorio.

La mancata attivazione non comporta necessariamente una decadenza in senso tecnico dal diritto alla revisione, ma può determinare una consistente perdita di effettività della tutela. In assenza di una segnalazione tempestiva, diventa più difficile ricostruire il momento esatto in cui l’aumento dei costi ha inciso sulle lavorazioni, dimostrare il nesso causale tra shock di mercato e aggravio economico e motivare la necessità di soluzioni rapide, che consentano la prosecuzione dei lavori secondo le tempistiche previste dal contratto, nell’impossibilità di poter sostenere gli oneri eccezionali sopravvenuti.

In poche parole, ciò che va evitato, nell’interesse dei contraenti, è che azioni intempestive portino ad una incapienza del quadro economico con il rischio di trovarsi prive degli strumenti correttivi necessari a sostenere efficacemente il riequilibrio del rapporto compromesso, per mancanza di risorse finanziarie.

In tale scenario, l’istanza dell’impresa assume una funzione che va ben oltre la mera sollecitazione procedimentale, configurandosi come vero e proprio elemento attivatore del sistema di riequilibrio contrattuale. Attraverso tale iniziativa, infatti, l’appaltatore segnala tempestivamente l’anomalia economica in atto e, documentandola adeguatamente, fornisce alla stazione appaltante una base tecnica per l’adozione di misure straordinarie.

In altri termini, l’istanza non è giuridicamente necessaria in astratto, ma diviene funzionalmente necessaria in concreto, poiché supplisce alle carenze degli strumenti correttivi ordinari. Senza di essa, la stazione appaltante resta spesso priva del supporto istruttorio necessario per attivare varianti, rimodulazioni o percorsi di riequilibrio tempestivo.

9. IL RUOLO DELLA STAZIONE APPALTANTE: TRA VINCOLO NORMATIVO E DIFFICOLTÀ OPERATIVE

Specularmente, la stazione appaltante si trova in una posizione particolarmente delicata. Pur essendo tenuta ad applicare il meccanismo revisionale, essa incontra infatti oggettive difficoltà operative in assenza di parametri ufficiali aggiornati, con il rischio di riconoscere adeguamenti non sufficientemente giustificati sotto il profilo tecnico-contabile, di incorrere in rilievi della Corte dei conti o di non disporre delle risorse necessarie nel quadro economico dell’intervento.

In tale situazione, l’istanza dell’impresa e la documentazione tecnica allegata assumono una funzione essenziale anche dal punto di vista dell’azione amministrativa, poiché consentono al RUP e alla direzione lavori di motivare in modo più solido eventuali scelte straordinarie, quali l’attivazione di varianti, l’utilizzo di analisi prezzi aggiornate o il ricorso al Collegio Consultivo Tecnico.

10. UNA POSSIBILE EVOLUZIONE DINAMICA DEL MODELLO REVISIONALE

Le considerazioni svolte inducono a ritenere che l’automaticità della revisione prezzi debba essere reinterpretata in chiave dinamica, non come meccanismo autosufficiente, ma come sistema che richiede una attivazione cooperativa delle parti. La stazione appaltante conserva il potere-dovere di applicare la revisione, ma l’impresa assume un ruolo proattivo nella segnalazione e documentazione degli aumenti, mentre il CCT può intervenire quale sede di sintesi, validazione tecnica e orientamento delle soluzioni.

In tale prospettiva, il contratto pubblico si configura sempre più come rapporto collaborativo e di leale cooperazione, nel quale il riequilibrio non è il prodotto di un automatismo puramente contabile, ma il risultato di un processo dinamico fondato sull’interazione tra le parti e sulla capacità del sistema di reagire in modo tempestivo a eventi sopravvenuti.

Può affermarsi che, nei casi di shock improvvisi, la revisione prezzi non opera come meccanismo automatico in senso pieno, ma come automatismo differito e mediato, la cui effettività dipende in misura determinante dalla tempestiva attivazione dell’impresa e dalla capacità della stazione appaltante di tradurre tale attivazione in strumenti giuridicamente sostenibili.

Le considerazioni che precedono inducono a superare definitivamente la rappresentazione del contratto pubblico come meccanismo statico di allocazione preventiva del rischio, nel quale l’equilibrio economico inizialmente fissato sarebbe destinato a permanere, salvo limitate e residuali eccezioni. L’esperienza recente dimostra, al contrario, che il contratto pubblico oggigiorno deve essere inteso come rapporto dinamico, esposto a sopravvenienze economiche rilevanti e quindi bisognoso di strumenti permanenti di adattamento, di cooperazione e di riequilibrio.

In questo modello evolutivo, la revisione prezzi rimane uno strumento centrale, ma non autosufficiente; il quadro economico deve essere costruito come presidio di resilienza e non soltanto come fotografia contabile dell’intervento; l’impresa deve attivarsi tempestivamente per rendere effettivo il riequilibrio; il diritto civile fornisce clausole generali utili a integrare il sistema nei casi più gravi; il Collegio Consultivo Tecnico diviene sede privilegiata di governo anticipato delle crisi. Non si tratta, dunque, di moltiplicare rimedi tra loro concorrenti, ma di costruire una architettura integrata nella quale ciascuno strumento svolga una funzione specifica all’interno di una comune logica di conservazione del contratto e realizzazione dell’interesse pubblico.

In definitiva, il tema del caro materiali non può più essere affrontato come mera questione di quantificazione del maggior costo, né come episodico problema di aggiornamento dei prezzari. Esso investe il modo stesso in cui l’ordinamento concepisce l’esecuzione dei contratti pubblici in un contesto economico instabile. Ed è proprio da questa consapevolezza che deve prendere avvio una nuova stagione interpretativa e applicativa, nella quale il contratto pubblico sia governato non come schema chiuso, ma come sistema adattivo, capace di reggere e assorbire – entro limiti ragionevoli – gli shock economici sempre meno eccezionali e sempre più fisiologici.