Il 20 marzo 2024, all’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma parleremo di “Digitalizzazione degli Appalti: modelli e strumenti informativi per lavori, servizi, forniture e big data“. Affronteremo il tema della digitalizzazione durante l’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, nonché dell’importanza degli open data e dei big data nei processi di e-procurement e analisi. Non mancherà un focus sulla metodologia open BIM. In tutte le fasi del progetto di realizzazione di un opera pubblica è ormai imprescindibile saper governare adeguatamente i sottesi procedimenti tecnici e amministrativi con idonei strumenti digitali, sia perché ci aiutano a rendere più efficace ed economico ogni processo, sia per garantire trasparenza e parità di trattamento degli operatori economici.
Il #RUP, quale “unico responsabile” di ciascuna fase che caratterizza la realizzazione di un “lavoro pubblico” vede le sue origini nella Legge #109/94 ma, nella sua veste di responsabile del procedimento amministrativo, la figura affonda le sue radici nella Legge #241/90, che individua le regole basilari per l’iniziativa, l’istruttoria e la decisione di un’Amministrazione pubblica nell’interesse della collettività, legge che a distanza di oltre 30 anni dalla sua emanazione ancora rimane un riferimento imprescindibile nell’adozione di ogni provvedimento amministrativo. Ancor prima, nella sua veste di “tecnico” incaricato di garantire la corretta esecuzione a regola d’arte di un lavoro pubblico ne individuiamo le tracce nella figura dell’Ingegnere Capo, le cui competenze furono definite già con il RD 2854 del 19.12.1875 e in seguito dettagliatamente declinate nel successivo RD 350 del 25.05.1895, rimasto in vigore per oltre 100 anni, fino all’emanazione del DPR 554/99. È pertanto una figura che, potremmo dire, ha attraversato la storia del nostro Paese, dall’Unità di Italia fino ai giorni d’oggi, al quale il Legislatore ha voluto via via assegnare ulteriori e molteplici attività e responsabilità.
Ne parleremo lunedì 26 febbraio all’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma. L’evento è aperto a tutti e potrà essere seguito in presenza e in webinar.
L’iscrizione è obbligatoria sul sito della Fondazione dell’Ordine degli Ingegneri di Roma alla pagina: https://foir.it/formazione/
Presentato il master “Legislazione e contenzioso delle opere pubbliche. RUP, progettazione ed esecuzione, CCT”
Il 25 ottobre 2023 si è tenuta presso la sede dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma la cerimonia inaugurale del Master Universitario di secondo livello – “Legislazione e contenzioso delle opere pubbliche. RUP, progettazione ed esecuzione, CCT” erogato dall’Università E-Campus.
Ho avuto il piacere di partecipare alla cerimonia, moderata dal Direttore del Master Prof. Fabio Francario, insieme a:
On. le Edoardo Rixi, Viceministro delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Ing. Massimo Sessa, Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici;
Ing. Massimo Cerri, Presidente dell’Ordine Ingegneri di Roma;
Ing. Giorgio Lupoi, Presidente dell’OICE;
Dott. Alfredo Storto, Capo di Gabinetto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Prof. Ing. Enzo Siviero, Rettore dell’Università eCampus;
Ing. Filippo Cascone, Presidente della Fondazione dell’Ordine Ingegneri di Roma;
Il Viceministro Rixi ha posto l’accento sull’importanza del risanamento e potenziamento delle infrastrutture e in generale del patrimonio immobiliare del nostro paese.
La tragedia del ponte Morandi è un segnale troppo grave e deve rappresentare un monito sullo stato delle opere pubbliche del nostro Paese, che risentono del peso degli anni. Le infrastrutture andrebbero monitorate e potenziate per garantire quel supporto logistico e strategico indispensabile alla crescita economica italiana.
L’Ing. Massimo Sessa, Presidente del Master, ha rimarcato l’importanza del fattore umano. In un epoca in cui non è possibile prescindere dalla digitalizzazione è necessario un ricambio generazionale anche nella pubblica amministrazione. L’esperienza deve affiancarsi alla visione prospettica, alla vitalità e all’entusiasmo che solo i giovani professionisti (ingegneri, architetti, giuristi, economisti) possono garantire, valorizzandone le competenze e i profili di responsabilità anche dal punto di vista economico. Bisognerebbe rendere maggiormente attrattivo il ruolo dei soggetti agenti nella PA (dirigenti e funzionari) e invertire l’inesorabile emorragia di risorse umane verso il settore privato.
L’ing. Cerri e l’ing. Lupoi hanno sottolineato l’importanza della sinergia che, attraverso questo Master, si è finalmente attivata tra mondo delle istituzioni, imprese, professionisti e società di ingegneria e architettura. Un cambiamento culturale di cui c’era un estremo bisogno in quanto PA, imprese, società di ingegneria e professionisti in genere sono attori imprescindibili per garantire un adeguato livello di qualità nei processi manageriali di realizzazione delle opere pubbliche.
La formazione, specialistica di alto livello, per troppi anni relegata a fattore residuale, deve necessariamente assumere un ruolo centrale nelle organizzazioni pubbliche e private, al pari delle esperienze concrete sul campo.
Il Dott. Storto ha fatto presente che, nonostante il passo avanti fatto dal nuovo codice dei contratti e dai decreti Semplificazioni, lo snellimento delle attività connesse alla realizzazione di un’opera pubblica, soprattutto riguardo alle grandi infrastrutture, risente ancora dell’eccesiva sovrapposizione di competenze di amministrazioni e Enti chiamati a rilasciare autorizzazioni e pareri. È indispensabile agire a livello legislativo in maniera ancora più incisiva sullo snellimento della burocrazia.
Ho potuto evidenziare la necessità di un contrasto deciso alla burocrazia difensiva, il fenomeno anche detto della “paralisi della firma” che purtroppo continua a essere un ostacolo ai processi decisionali, con gravi ripercussioni sulle tempistiche e la qualità dei risultati attesi. Innalzare il livello di competenza interdisciplinare e consapevolezza degli operatori della PA è fattore imprescindibile alla concreta creazione della figura del Project Manager Pubblico.
Certamente, come fatto presente dal Prof. Francario, il deficit formativo è una delle principali cause di incertezza e spesso inadeguatezza nelle scelte di dirigenti e funzionari deputati alla programmazione e realizzazione di un’opera pubblica. L’adeguata formazione, la digitalizzazione e l’approccio manageriale non possono rimanere sterili concetti richiamati dal codice, ma richiedono impegno per la loro concreta attuazione, senza la quale il livello di qualità richiesto alle stazioni appaltanti e agli operatori economici non potrà mai e poi mai innalzarsi a valori adeguati alle reali necessità.
Per questo, insieme a tutto Consiglio scientifico si è pensato ad un Master veramente multidisciplinare e unico nel suo genere, perché progettato in maniera integrata da ingegneri e giuristi specializzati nella materia degli appalti pubblici.
Il Master, organizzato dall’Università degli Studi eCampus in collaborazione con la FOIR – Fondazione Ordine Ingegneri Roma, l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, la Camera Amministrativa Romana e l’OICE, è utile a Dirigenti delle stazioni appaltanti tenute all’applicazione del codice dei contratti, a Responsabili Unici del Progetto (RUP) e del Procedimento (RP), in una parola ai Project Manager Pubblici (PMP), ma anche a liberi professionisti e personale delle imprese che erogano servizi per la pubblica amministrazione.
Come ben noto il settore degli appalti pubblici costituisce un asset di primaria importanza per l’economia nazionale, da sempre al centro del dibattito sia politico, sia della società civile. La materia si presenta particolarmente delicata in quanto richiede una speciale attenzione al corretto utilizzo delle risorse da parte delle stazioni appaltanti, alla selezione degli operatori economici, ai criteri di trasparenza e non discriminazione nelle procedure di affidamento dei contratti, senza parlare delle attività di prevenzione e repressione di potenziali fenomeni corruttivi.
L’efficacia dell’azione tecnico-amministrativa connessa alla progettazione e realizzazione di una commessa pubblica, non può che essere subordinata alla capacità delle stazioni appaltanti e degli operatori economici di interagire in un contesto caratterizzato da un approccio manageriale, ispirato alla qualità, nonché alla cultura e comprensione della responsabilità che ognuno degli attori del processo ha nei riguardi della collettività, per far sì che gli obiettivi programmati corrispondano ai reali bisogni dei cittadini.
La disponibilità di un tale contesto organizzativo ed operativo, strutturato in reti di stazioni appaltanti ed imprese seriamente qualificate non è cosa da poco in quanto non passa solo attraverso la qualificazione e la buona volontà degli operatori, ma soprattutto da un decisivo cambio di mentalità e culturale, che richiede un notevole impegno in special modo nelle attività formative, informative e di sensibilizzazione, più che sulla iper-produzione di norme e regolamenti, troppo spesso emanati frettolosamente, con l’effetto di disorientare piuttosto che orientare.
Ciclicamente e ormai oserei dire costantemente gli stakeholders lamentano lo sconcerto di fronte alla confusione che il legislatore ha operato attraverso l’emanazione e la parallela abrogazione delle fonti normative che disciplinano la materia degli appalti pubblici, passando repentinamente da un rigido approccio regolatorio, ancorato storicamente a norme vincolanti, a un impianto giuridico caratterizzato da regole leggere e non vincolanti.
Un simile e radicale cambiamento avrebbe dovuto essere anticipato da una seria qualificazione delle stazioni appaltanti che, in un contesto di soft-law, sono chiamate ad una maggiore responsabilità nelle decisioni, il che teoricamente potrebbe anche costituire l’occasione per lo snellimento e la sburocratizzazione delle procedure. Purtroppo, nulla è stato fatto a tal riguardo, il tema della qualificazione delle stazioni appaltanti è rimasto lettera morta e l’effetto è stato esclusivamente quello di ingenerare negli operatori pubblici confusione e incertezza. In tale contesto non di rado prevale la politica del non fare rispetto all’agire; intraprendere azioni che portano alla concreta realizzazione di progetti e opere pubbliche, infatti, è sempre più spesso sentito, da parte dei funzionari e dirigenti della pubblica amministrazione, solo come fonte di rischio di responsabilità erariali o addirittura penali.
Una tale deriva è quanto di più dannoso ci si possa augurare ed è proprio per questo che diventa sempre più pressante l’esigenza di individuare le criticità del sistema e rimuoverle, affinché processi e procedimenti tecnico-amministrativo di un appalto pubblico tornino ad essere governati da apparati burocratici efficienti ed efficaci.
L’innovazione digitale delle PA, attraverso l’utilizzo di piattaforme integrate di gestione dei dati e delle informazioni, unitamente ad una costante e seria azione formativa erogata a favore di funzionari delle stazioni appaltanti e parallelamente agli operatori economici che erogano servizi verso la p.a., nonché l’offerta di momenti di confronto attraverso seminari e convegni sui temi specialistici del mondo degli appalti pubblici, costituiscono infine fattori imprescindibili per un significativo miglioramento del sistema, con benefiche ricadute sia per l’operato della parte pubblica, sia per il lavoro di imprese e professionisti.
Per queste ragioni – in questo campo – più che la sterile azione del legislatore, è il dibattito pubblico tra tecnici, esperti nel campo giuridico-economico e cittadini, che potrà contribuire a far convergere la qualità attesa con quella erogata, in altre parole a rendere efficiente il sistema organizzativo deputato alla gestione degli appalti pubblici, che poi è quello che ogni cittadino si aspetta dalla PA.
Circa il fatto che un operatore economico che non ha esplicitato i costi della manodopera nell’offerta presentata per la partecipazione ad un appalto pubblico, sia sempre e comunque da escludere dalla gara o solo in determinati casi si è molto discusso e sentenziato (vedi ex multis, Sentenza Corte di Giustizia Europea 2 maggio 2019 . C-319/18 e seguente Ordinanza Adunanza plenaria Consiglio di Stato, 28 ottobre 2019, n.11). Io personalmente ritengo che, se l’Amministrazione non ha predisposto opportuna modellistica ovvero non ha consentito agevolmente all’offerente l’esposizione di tali costi, vada operato il soccorso istruttorio. Ciò in considerazione del fatto che l’operatore economico potrebbe effettivamente aver previsto tali oneri nella formulazione del ribasso o nell’offerta tecnica in caso di oev, ma semplicemente non averli esplicitati perché tratto in inganno o impossibilitato per la particolare formulazione del bando di gara. D’altro canto l’art.95 (preso di per se) prevede un obbligo da parte dell’o.e. che presenta l’offerta, ma a ben vedere non una conseguente automatica sanzione espulsiva qualora non lo faccia; questo induce a pensare che – senza variare le condizioni economiche complessive dell’offerta – gli possa essere data la possibilità di giustificare ex-post quel sottoinsieme dei suoi costi totali (il costo della manodopera) che poi hanno determinato, insieme agli altri fattori lo sconto o l’offerta tecnica. Inoltre non si capisce quale potrebbe essere il vantaggio dell’Amministrazione ad escludere – per una carenza tutto sommato di ordine formale – l’impresa che magari potrebbe aver offerto le condizioni più vantaggiose, se poi quell’offerta risultasse congrua, nel rispetto dei minimi salariali e senza alterare le condizioni economiche complessive. Sul punto c’è chi obietterà che per l’offerta economica non é previsto il soccorso istruttorio per il combinato disposto dell’art.95 comma 10 e dell’articolo 83, comma 9 del Codice. La questione però qui – a mio modo di vedere – sta proprio nel fatto che l’offerta economica tiene conto di diversi elementi (materiali, manodopera, noli, trasporti, oneri della sicurezza, spese generali e utili di impresa) di cui il costo della manodopera costituisce un sottoinsieme che da solo non può concorrere alla determinazione dell’offerta stessa. I chiarimenti richiesti quindi – sempre che la l’ex specialis di gara non abbia consentito agli oo.ee. di poterli esporre da subito sulla base di opportuna modellistica e nell’impossibilità del concorrente di esplicitarli diversamente, non riguarderebbero l’offerta economica nel suo complesso ma solo quel sottoinsieme di costi – che non alterandone il valore – servono unicamente a verificare la corretta applicazione dei minimi salariali, quella si condizione tutelata dal legislatore e passibile di esclusione del concorrente. Ma sul punto c’è copiosa giurisprudenza ed ognuno potrà farsi la sua idea in proposito. In merito poi alla verifica della congruità del costo della manodopera da parte della stazione appaltante e alle eventuali giustificazioni dell’operatore economico, si può evidenziare che non può essere preso a riferimento il solo costo orario applicato – che di per se non può mai essere inferiore ai minimi salariali stabiliti dai CCNL – ma a ben vedere soprattutto le modalità organizzative dell‘operatore economico e la produttività delle maestranze. Mi spiego meglio: a stessi valori di costo della manodopera possono corrispondere produttività più o meno alte, dipendenti dalla possibilità di sfruttare processi standardizzati, particolari attrezzature di lavoro e brevetti, particolari capacità organizzative e di programmazione delle fasi lavorative tra loro interferenti (con benefici sulla riduzione delle tempistiche e quindi di nuovo sui costi e indirettamente persino miglioramenti della condizioni di sicurezza sul lavoro) ed infine maestranze esperte con elevata produttività oraria, nel rispetto degli standard di qualità previsti dall’appalto. È quindi evidente che l’impresa chiamata a giustificarsi – fatta salva l’inderogabilità dei minimi salariali – ha diverse possibilità di chiarire la congruità dei costi della manodopera esposti nella sua offerta e la stazione appaltante il dovere di prendere seriamente in considerazione tali giustificazioni, sempre che fondate su solide e credibili considerazioni ancorate ai suindicati fattori. @ingminotti
Da uno studio dell’Osservatorio sui conti pubblici italiani emergono risultati sull’età dei dipendenti pubblici italiani nel contesto internazionale abbastanza inquietanti. Senza ripetere ciò che è ben spiegato nel suddetto studio (link allegato) viene spontaneo domandarsi: “cosa succederà allorquando i nativi digitali, attraverso un inevitabile repentino turn-over, dovranno dare il cambio ad anziani e ormai demotivati funzionari e dirigenti – magari restii all’utilizzo delle nuove tecnologie – ma sicuramente dotati di maggiore esperienza nella “governance” della P.A. ?”. Mi spaventa più la inevitabile brusca modalità di transizione che il gap generazionale: non vorrei vedere, infatti, i manager del futuro condurre la P.A. utilizzando i tablet alla stregua delle clave ! Game over ?
ingminotti 